Вокруг бюджетной сметы

В числе административных правонарушений, рассматриваемых в судах, особое место занимают проступки, связанные с составлением и утверждением бюджетных смет. Как правило, они наказываются штрафом. Должностные лица часто пытаются обжаловать решения судов. Рассмотрим несколько подобных дел.

Ю. Л. АНОХИНА, консультант

Административная ответственность за нарушение порядка формирования и представления (утверждения) сведений (документов), используемых при составлении и рассмотрении проектов бюджетов бюджетной системы России, исполнении бюджетов бюджетной системы, установлена статьей 15.15.7 КоАП России. Предусмотрены следующие санкции за проступки:

  • нарушение главным распорядителем бюджетных средств порядка формирования и (или) представления обоснований бюджетных ассигнований влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей;

  • нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей;

  • нарушение более чем на десять рабочих дней получателем бюджетных средств установленных сроков постановки на учет бюджетных и (или) денежных обязательств либо сроков внесения изменений в ранее поставленное на учет бюджетное и (или) денежное обязательство влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Немного о бюджетной смете

Определение бюджетной сметы дано в статье 6 Бюджетного кодекса — документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств (ЛБО) казенного учреждения. На ее основании осуществляется финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения за счет средств соответствующего бюджета (п. 2 ст. 161 БК РФ).

Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств (ГРБС), в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином России.

Показатели бюджетной сметы казенного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения, могут быть детализированы в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов, а также дополнительно по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) классификации операций сектора государственного управления в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств (ст. 221 БК РФ).

Порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений утвержден приказом Минфина России от 20 июня 2018 г. № 141н (далее — Порядок № 141н), общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений установлены приказом Минфина России от 14 февраля 2018 г. № 26н (далее — Требования).

Смета составляется и ведется согласно обоснованиям (расчетам) показателей, которые являются ее неотъемлемой частью. Данные сметы и данные обоснований (расчетов) показателей должны соответствовать друг другу (п. 4 Порядка № 141н). Учреждение формирует (изменяет) обоснования (расчеты) показателей при:

  • составлении проекта сметы;
  • составлении сметы;
  • изменении показателей сметы;
  • изменении значений показателей обоснований (расчетов) плановых сметных показателей, не влияющих на показатели сметы (п. 38 Порядка № 141н).

Обоснования (расчеты) показателей должны:

  • формироваться в разрезе кодов бюджетной классификации расходов и дифференцироваться в зависимости от видов расходов с детализацией до кодов элементов (подгрупп и элементов) видов расходов, отдельных целевых статей (направлений расходов) классификации расходов бюджетов, главных распорядителей бюджетных средств и (или) аналитических показателей;
  • соответствовать доведенным до учреждения ЛБО, бюджетным ассигнованиям на исполнение публичных нормативных обязательств и показателям сметы (п. 38, 48 Порядка № 141н).

Порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, определяет ГРБС (подп. 8 п. 1 ст. 158 БК РФ).

Рассмотрим случаи из практики.

Смета без расчета

В результате проверки, проведенной контрольно-счетной палатой в казенном учреждении, выявлены нарушения порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы, утвержденной ГРБС:

  • отсутствовали расчеты (обоснования);
  • не были отражены коды операций сектора государственного управления.

Так как эти факты подпадают под действие статьи 15.15.7 КоАП России, в отношении руководителя учреждения было возбуждено дело об административном правонарушении.

Должностное лицо (директор учреждения) было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.7 КоАП России, и на него возлагалось наказание в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Не согласившись с решением суда, руководитель учреждения обратился в Хабаровский краевой суд с жалобой, в которой просил отменить постановление мирового судьи судебного района «Индустриальный район г. Хабаровска» на судебном участке № 9 от 19 сентября 2018 года и решение судьи Индустриального районного суда г. Хабаровска от 14 ноября 2018 года по делу об административном правонарушении, прекратить производство по делу, ссылаясь на то, что он не является субъектом инкриминируемого правонарушения, а также на малозначительность правонарушения.

Директор учреждения посчитал, что за нарушения порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы должен отвечать начальник планово-экономического отдела учреждения.

Хабаровский краевой суд в постановлении от 18 февраля 2019 г. по делу № 4а-58/2019 указал следующее.

Наличие в должностной инструкции начальника планово-экономического отдела учреждения обязанности по планированию расходов и доходов, на которую ссылался директор, не освобождает последнего от административной ответственности. Суду не представили доказательств того, что у работника были полномочия издавать организационно-распорядительные документы, утверждать штатное расписание и выполнять другие контрольные функции. При этом директор, осуществляя текущее руководство учреждением согласно уставу, наделен организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями.

В силу положений статьи 2.4 КоАП России административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно примечанию к указанной статье совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций несут административную ответственность как должностные лица.

Таким образом, действия должностного лица (директор учреждения) были правильно квалифицированы по статье 15.15.7 КоАП России.

Обращаясь в Хабаровский краевой суд, руководитель учреждения пытался избежать наказания, ссылаясь на малозначительность правонарушения и положения статьи 2.9 КоАП России.

В соответствии с указанной статьей при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, однако данное решение является правом, а не обязанностью суда.

Суды первой и второй инстанций не нашли оснований для признания правонарушения малозначительным и сделали вывод о невозможности применения положений статьи 2.9 КоАП России, указав, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного деяния.

Оценивая обстоятельства совершенного административного правонарушения, суд посчитал, что оно посягает на порядок в сфере бюджетных отношений, установленный и охраняемый государством.

По итогам рассмотрения жалобы Хабаровский краевой суд заключил, что каких-либо иных обстоятельств, касающихся происшедшего, не являвшихся предметом судебного рассмотрения и могущих повлечь отмену состоявшихся по делу решений, руководитель учреждения не привел. Его доводы сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств дела и не могут повлечь отмену решений судов первой и второй инстанций.

Сначала ЛБО, потом — смета

Одним из оснований применения статьи 15.15.7 КоАП России является нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет.

В соответствии с пунктом 2 статьи 221 Бюджетного кодекса, пунктом 6 Требований утверждение бюджетной сметы осуществляется после доведения лимитов бюджетных обязательств. Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.

Смета составляется на основании лимитов бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения, доведенных до учреждения в порядке, установленном законодательством (п. 6 Требований).

Утверждение сметы учреждения:

  • не содержащей сведения, составляющие государственную тайну, осуществляется не позднее десяти рабочих дней со дня доведения учреждению лимитов бюджетных обязательств в порядке, установленном законодательством;
  • содержащей сведения, составляющие государственную тайну, — не позднее двадцати рабочих дней со дня доведения лимитов бюджетных обязательств (п. 10 Требований).

На практике встречаются казусы, когда бюджетная смета уже составлена и утверждена, а лимиты бюджетных обязательств еще не доведены. Суды неоднократно рассматривали подобные ситуации и приходили к противоположным выводам.

ВС России: дело изучено, решение вынесено

В жалобе, поданной в Верховный суд России, нарушитель просит об отмене постановлений, вынесенных в отношении его, приводя доводы об их незаконности.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, арбитры пришли к следующим выводам.

По результатам проверки исполнения бюджета муниципального образования, являющегося получателем межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов из бюджета субъекта за 2018 год, проведенной должностным лицом Контрольно-счетной палаты области совместно с контрольно-счетным органом муниципального образования, выявлено, что в нарушение пункта 2 статьи 221 Бюджетного кодекса, пункта 8 приказа Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н[1] бюджетная смета на 2018 год была утверждена главой муниципального образования 28 декабря 2017 года без доведенных лимитов бюджетных обязательств и в тот же день согласована с начальником финансового отдела администрации. Тогда как лимиты бюджетных обязательств на 2018 год доведены до администрации расходным расписанием от 29 декабря 2017 года.

Постановлением мирового судьи от 6 сентября 2019 года глава муниципального образования признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.7 КоАП России, и подвергнут наказанию в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Посчитав наказание несправедливым, глава обратился с жалобой в суд. Решением Котовского городского суда Тамбовской области от 14 октября 2019 года по делу № 16-40/2019 и постановлением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 февраля 2020 года по делу № 16-44/2020 постановление мирового судьи было признано законным и оставлено без изменений.

В желании оспорить санкцию правонарушитель обратился в Верховный суд России.

Субъект нарушения

Мнение виновного, что глава муниципального образования не является субъектом вмененного ему административного правонарушения со ссылкой на то, что бюджетная смета составлена главным бухгалтером, признано несостоятельным.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ).

Под должностным лицом КоАП России понимает в том числе лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления.

В соответствии с нормами пункта 1 статьи 221 Бюджетного кодекса бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа или иным лицом, уполномоченным действовать в порядке, установленном законодательством, от имени этого органа.

Таким образом, глава муниципального образования, руководитель администрации муниципального образования, имел полномочия утверждать бюджетные сметы.

В числе проступков, подпадающих под действие статьи 15.15.7 КоАП России, ответственность должностных лиц предусмотрена в том числе за нарушение казенным учреждением порядка утверждения бюджетных смет.

Следовательно, глава муниципального образования был обоснованно привлечен к административной ответственности, предусмотренной указанной нормой.

«Неправильный» протокол

Еще одна жалоба относилась к порядку составления протокола об административном правонарушении. Документ был оформлен в отсутствие виновного лица, которое не было извещено надлежащим образом о месте и времени его составления, тем самым были нарушены требований статьи 28.2 КоАП России.

Суд, рассмотрев доводы жалобы, указал следующее. Протокол об административном правонарушении составляется с участием лица, в отношении которого ведется производство (ст. 28.2 КоАП РФ). В случае неявки субъекта правонарушения, извещенного в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие. Копия направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола (п. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ).

Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, извещаются или вызываются заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату. Извещения, адресованные гражданам, направляются по месту их жительства (п. 1, 2 ст. 25.15 КоАП РФ).

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 4 постановления Пленума Верховного суда России от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВС России № 5), составление протокола об административном правонарушении в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки, не является недостатком протокола.

В пункте 6 постановления Пленума ВС России № 5 разъяснено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным и в случае, когда из указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение об отсутствии адресата по указанному адресу, о том, что лицо фактически не проживает по этому адресу либо отказалось от получения почтового отправления, и в случае возвращения почтового отправления с отметкой об истечении срока хранения, если был соблюден порядок вручения почтовых отправлений.

В рассматриваемой ситуации телеграмма с информацией о месте и времени составления протокола в установленном порядке направлена по адресу регистрации правонарушителя. Она своевременно поступила адресату, имела место попытка ее вручения, однако она не была вручена, отделением почтовой связи сообщено отправителю, что адресат по указанному адресу не проживает.

Утверждение правонарушителя, что он не всегда успевает получать корреспонденцию, не опровергает тот факт, что должностным лицом Контрольно-счетной палаты были приняты надлежащие меры к его извещению о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Таким образом, жалоба на составление протокола в отсутствие виновного лица признана безосновательной.

Выводы ВС России

Верховный суд также не увидел признаков малозначительности совершенного административного правонарушения, указав, что в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в игнорировании должностным лицом требований бюджетного законодательства и невыполнении им своих публично-правовых обязанностей.

В постановлении от 3 сентября 2020 г. № 13-АД20-2 Верховный суд России отметил, что действия должностного лица, не исполнившего надлежащим образом свои служебные обязанности, квалифицированы по статье 15.15.7 КоАП России в соответствии с установленными обстоятельствами, нормами названного кодекса и положениями бюджетного законодательства. Доводы жалобы сводятся к субъективной оценке норм закона и не опровергают выводы о виновности должностного лица в совершении указанного административного правонарушения.

По итогам рассмотрения жалобы Верховный суд оставил без изменения постановление мирового судьи, решение судьи городского и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.15.7 КоАП России, а жалобу — без удовлетворения.

Суд идет навстречу

Руководитель учреждения утвердил изменения показателей бюджетной сметы на 2019 финансовый год и на плановый период 2020 и 2021 годов ранее доведения лимитов бюджетных обязательств, нарушив статьи 161, 221 Бюджетного кодекса, пункты 10, 19 Требований. Указанные действия квалифицированы по пункту 2 статьи 15.15.7 КоАП России и повлекли административное наказание в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Постановление руководителя инспекции финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок вынесено 22 декабря 2020 года. Не приняв данное решение, руководитель обратился в Ленинский районный суд города Барнаула (дело № 12-80/2021).

Суть жалобы

Виновное лицо просило отменить постановление и прекратить производство по делу об административном правонарушении в связи с его малозначительностью.

В обосновании указано, что изменение показателей бюджетной сметы управления на 2019 финансовый год и на плановый период 2020 и 2021 годов от 23 октября 2019 года в целях информативности сформировано на основании нескольких расходных расписаний за период, не превышающий двух рабочих дней. В связи с тем что расходное расписание сформировано 23 октября 2019 года, управлением при составлении изменений показателей бюджетной сметы была ошибочно указана дата 23 октября 2019 года вместо 24 октября 2019 года без умысла на нарушение или игнорирование бюджетного законодательства.

Утверждение показателей бюджетной сметы на один день ранее доведения лимитов бюджетных обязательств не привело к превышению итоговых утвержденных сметных назначений и доведенного общего объема лимитов бюджетных обязательств, не нанесло вреда регулируемым отношениям в бюджетной сфере, не повлекло причинения реального ущерба и каких-либо негативных последствий.

Суд решил

Проверив дело и доводы жалобы в полном объеме, суд счел возможным признать совершенное административное правонарушение малозначительным, указав следующее.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (п. 21 постановления Пленума ВС России № 5).

Как следует из материалов дела, изменения показателей бюджетной сметы на 2019 финансовый год и на плановый период 2020 и 2021 годов утверждены раньше доведения лимитов бюджетных обязательств на один день. Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что совершенное деяние хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но, учитывая, что оно не нанесло вреда регулируемым отношениям в области финансов, не создало существенной угрозы регулируемым отношениям в бюджетной сфере и не повлекло причинения реального ущерба, каких-либо негативных последствий вследствие совершенного правонарушения не наступило, имеются основания для признания административного правонарушения малозначительным.

Решением Ленинского районного суда города Барнаула от 31 марта 2021 г. по делу № 12-80/2021 жалоба была удовлетворена, постановление руководителя Инспекции финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок от 22 декабря 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.15.7 КоАП России, отменено.

Производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании статьи 2.9 КоАП России в связи с малозначительностью совершенного административного проступка с объявлением виновному лицу устного замечания.

Отсутствие последствий — не повод для прощения

В практике известны случаи, когда при составлении и утверждении бюджетной сметы было допущено сразу несколько нарушений.

Директор учреждения утвердил бюджетную смету, при этом:

  • была использована форма, не соответствующая установленной ГРБС;
  • отсутствовали обоснования плановых показателей;
  • утвердил документ до получения ЛБО.

Совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.7 КоАП России, подтверждается: протоколом об административном правонарушении, актом встречной проверки в рамках проведения контрольного мероприятия «Проверка годового отчета об исполнении бюджета муниципального района за 2019 год в соответствии со ст. 136 и 268.1 Бюджетного кодекса», подписанного без разногласий, уведомлением о лимитах бюджетных обязательств на 2019 год, уведомлением об изменении лимитов бюджетных обязательств, бюджетной сметой на 2019 финансовый год.

Постановлением мирового судьи директор учреждения привлечен к административной ответственности по статье 15.15.7 КоАП России в виде административного штрафа.

Жалоба правонарушителя

Постановление мирового судьи было обжаловано в районном суде. В своей жалобе директор учреждения просил отменить постановление по делу об административном правонарушении в связи с малозначительностью в соответствии со статьей 2.9 КоАП России. Он пояснил, что допущенное правонарушение не причинило никакого ущерба образовательной деятельности, а также учреждению и участникам образовательных отношений в целом, не привело к тяжким последствиям, хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения. При этом вывод о наличии события правонарушения и своей виновности в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.7 КоАП России, податель жалобы не оспаривал, признавая правильным и обоснованным.

Суд решил

Рассматривая поступившее обращение, суд отметил, что объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.7 КоАП России, является правопорядок в области системы бюджетных отношений.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо негативных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении лица к исполнению обязанностей, предусмотренных законом, игнорировании должностным лицом требований бюджетного законодательства и невыполнении своих публично-правовых обязанностей.

Наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны данного административного правонарушения, отсутствие указанных последствий не свидетельствует о малозначительности совершенного правонарушения.

Краснобаковский районный суд Нижегородской области решением от 17 марта 2021 г. по делу № 12-3/2021 отказал в удовлетворении жалобы и оставил без изменений постановление мирового судьи судебного участка о привлечении директора учреждения к административной ответственности по статье 15.15.7 КоАП России.

Рассмотрение каждого дела об административном правонарушении должно иметь индивидуально-определенный характер, основанный на оценке фактических обстоятельств по конкретному делу, а также собранных доказательств, подтверждающих или опровергающих виновность лица (решение Краснобаковского районного суда Нижегородской области от 17 марта 2021 г. по делу № 12-3/2021).



[1] Приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н «Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений» действовал в проверяемый период.