Проведение закупок за счет бюджета в международной научной организации

Д. А. Казанцев
П. . Догнал

П. ДОГНАЛ, начальник группы маркетинга и оформления договоров Службы материально­технического снабжения ОИЯИ

Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента нормативно­­-правового регулирования

Объединенный институт ядерных исследований (ОИЯИ, Институт), расположенный в городе Дубне, является одной из научных организаций с мировым именем. Он входит в число нескольких исследовательских институтов, дающих новые знания о ядерной физике всему человечеству. Открытия ОИЯИ увековечены даже в Периодической системе химических элементов (таблица Менделеева) названиями таких периодических элементов, как дубний, московий, флеровий, оганессон.

ОИЯИ был создан и функционирует как международная научно-исследовательская организация. В его финансировании и его исследовательской работе участвуют 18 государств Европы и Азии, в том числе Россия, все ЕАЭС, Чехия, Словакия, Польша, Украина, Вьетнам и др. На правительственном уровне заключены соглашения о сотрудничестве с Германией, Венгрией, Италией и Южно-Африканской Республикой.

В связи с этим Институт не является ни субъектом Закона № 44-ФЗ, ни субъектом Закона № 223-ФЗ. При этом отдельные проекты Института и часть его текущей работы финансируются за счет бюджетных средств России. В этом контексте важно отметить, что успехи в научно-исследовательской деятельности не мешают построению современной закупочной системы с учетом лучших наработок обоих названных законов, а также с учетом европейского опыта проведения закупок в научных организациях. Эта система позволяет обеспечивать прозрачность и эффективность закупок и при этом снабжать исследовательские лаборатории лучшим оборудованием, без которого открытия в области ядерной физики просто невозможны.

О ключевых инструментах, характеризующих закупочную систему ОИЯИ, кратко расскажем в статье.

Регулирование

Отсутствие отраслевых законов о закупках, распространяющих свое действие на ОИЯИ, не мешает, а лишь помогает Институту выстроить собственную закупочную систему наилучшим образом. Она базируется на принципах прозрачности, качественного обеспечения материальными ресурсами для научных исследований и профессионального разделения труда при проведении закупок. Последний принцип особенно важен в связи с повышенной сложностью целого ряда объектов закупок, среди которых часть оборудования является уникальным.

В связи с этим первостепенное значение приобретает взаимодействие отдельных подразделений, отвечающих за описание требований к предмету закупки, за исследование рынка и обоснование ее цены, за проведение процедуры закупки и обеспечение конкуренции и за иные задачи в рамках закупочной работы.

Так, описание требований к предмету закупки относится к компетенции инициатора закупки, выбор способа закупки и проведения соответствующей процедуры — к компетенции организатора закупок, выбор победителя — к компетенции закупочной комиссии и т. д. Помимо выстраивания системы их взаимодействия важно обеспечить их взаимную независимость, а также наличие у каждого из подразделений профессиональных знаний и навыков в отношении решаемых ими вопросов.

Принципы и базовые процедуры проведения закупок урегулированы в Положении о закупочной деятельности (далее — Положение). При этом для обеспечения прозрачности закупки и свободной конкуренции за подряд первоочередное внимание в Положении уделяется тем вопросам, которые затрагивают права и обязанности участника закупки — это планирование, способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя), порядок проведения закупки.

Вопросы, не касающиеся напрямую взаимодействия заказчика и участника закупок, урегулированы в регламентах, развивающих отдельные нормы Положения о закупочной деятельности. Это такие вопросы, как планирование, работа закупочной комиссии и т. д. Совокупность этих документов образует комплекс нормативных актов, охватывающих всю процедуру закупочной работы — от обоснования и планирования закупки до выбора победителя и договорной работы с ним, то есть все вопросы, которые для государственного заказчика урегулированы Законом № 44-ФЗ.

Далеко не все процедуры контрактной системы применимы для материально-технического обеспечения научно-исследовательской деятельности. Так, для обоснования цены закупки невозможно ограничиваться лишь методом анализа рынка, ценовая квалификация не подходит для квалификационного отбора, а выбор самого дешевого предложения зачастую ставит под угрозу результаты научных исследований. Однако важно понимать: специфика инструментов не означает того, что методология нормативного регулирования закупочной деятельности научной организации входит в противоречие с российским законодательством о закупках. Корпус нормативных актов ОИЯИ, посвященных закупкам, на основании этой методологии закрепляет использование тех инструментов, которые релевантны научной деятельности. Ведь именно качество исследований и их результаты являются конечной целью и мерилом качества закупок института.

Квазирегуляторным инструментом является система электронного документооборота (СЭД). Настоящая СЭД — это не просто портал, на который заказчик выгружает связанные с закупкой документы, а функционал, способствующий корректному составлению этих документов и эффективной работе с ними. Так, к функциональности современной СЭД относятся:

• библиотека типовых документов;
• шаблоны форм, в которых пользователю остается лишь заполнить переменные данные;
• контроль времени, необходимого для обработки каждого документа;
• контроль общего алгоритма реализации каждой закупочной функции.

Проще говоря, СЭД фиксирует, кто, что и в какие сроки сделал при проведении закупки, помогает совершать корректные действия и «подсвечивает» потенциальные злоупотребления.

Для обеспечения прозрачности закупочной деятельности и объективности решений, принимаемых при ее проведении, в процессе каждой конкретной закупки на основании описанного выше корпуса нормативных актов последовательно принимаются три категории документов:

1. Техническое задание.

2. Извещение о закупке и закупочная документация.

3. Проект договора.

Их содержание взаимно обу­словлено. Проще говоря, содержание договора не возникает произвольным образом из пожеланий заказчика, а обуславливается предложением победителя и условиями закупочной документации в той же мере, в какой условия самой закупочной документации обуславливаются техническим заданием. Этим обеспечивается прозрачность формирования условий поставки, начиная с потребности, заявленной инициатором закупки.

Подготовка закупки

Подготовка закупки начинается с обоснования потребности — будь то проведение конкретного исследования или строительство нового здания для размещения оборудования, которое будет использоваться для научной работы в течение многих лет. В любом случае потребность должна быть не просто обусловлена тем или иным направлением деятельности ОИЯИ, но и сопряжена с одним или несколькими конкретными результатами, намеченными в его работе.

Если потребность обоснована, то следующий этап подготовки закупки — поиск путей ее удовлетворения без проведения новой закупки. Проще говоря, исследуются уже имеющиеся складские запасы, уже подписанные договоры (прежде всего рамочные) и т. п.

Не стоит недооценивать важность этих мероприятий. Если проводится закупка, не обусловленная реальной потребностью или не обязательная для ее удовлетворения, то такая закупка по определению неэффективна. Она будет неэффективной, даже если все остальные процедуры данной закупки будут проведены безупречно. Вот почему особенно важно грамотно организовать разделение труда на стадии обоснования закупки, отделив фиксацию потребности от ее утверждения.

После утверждения потребности необходимо реализовать по крайней мере три базовые функции:

1. Составление технического задания для проведения будущей закупки.
2. Утверждение технического задания и выбор релевантного ему способа закупки.
3. Определение начальной цены закупки.

Каждую из этих функций целесообразно выполнять силами отдельного подразделения, обладающего специальными знаниями в соответствующей области и независимого от двух других.

Например, для обоснования начальной цены закупки после утверждения технического задания необходимо полноценное исследование рынка, которое не стоит путать с формальным «анализом рынка», сводящимся к запросу трех технико-коммерческих предложений и вычислению их средней цены. Исследование рынка включает в себя ответы на следующие вопросы:

• способен ли рынок предложить продукцию, отвечающую утвержденной потребности?
• способен ли рынок в данном регионе предложить продукцию, отвечающую утвержденной потребности?
• существует ли в мире несколько независимых производителей данной продукции?
• представлены ли в данном регионе несколько независимых производителей данной продукции?
• возможна ли конкуренция между производителями данной продукции?
• возможна ли конкуренция между поставщиками данной продукции?
• возможно ли монокритериальное сравнение предложений о поставке данной продукции?
• какова стоимость владения данной продукцией?
• какова стоимость эксплуатации данной продукции?
• какова стоимость утилизации данной продукции?
• потребует ли поставка данной продукции дополнительных расходов заказчика, связанных с таможенным оформлением, хранением, переобучением специалистов и т. п.?
• потребует ли поставка данной продукции дополнительных расходов участника закупки, связанных с подготовкой заявки на участие в закупке, обеспечением заявки, предоставлением тестовых образцов, обеспечением контракта и т. п.?

Каждый из этих вопросов влияет не только на определение реальной начальной цены закупки, но и на выбор наиболее эффективного способа закупки. При этом в силу риска субъективизма при ответе на некоторые из приведенных выше вопросов важно, чтобы исследование рынка было независимым как от инициатора закупки, так и от организатора закупок.

Излишне говорить о важности точного определения начальной цены закупки. Произвольное определение такой цены ведет к ее завышению, что создает риск необоснованного перерасхода средств заказчика. Но при этом с точки зрения конечного результата занижение начальной цены еще более опасно: ведь оно не просто ограничивает конкуренцию, но и закрывает конкурентные возможности прежде всего для поставщиков наиболее качественной продукции, оставляя заказчика перед риском получить в качестве победителя закупки поставщика низкокачественного эквивалента. Для дорогостоящих научных исследований такой риск является критическим.

И все же центральным документом как для профилактики этого риска, так и для качества закупки в целом является техническое задание. Составление технических заданий невозможно стандартизировать, но все же целесообразно, чтобы инициатор закупки при его составлении опирался на перечень минимально необходимых требований к содержанию технического задания (ТЗ), утвержденный локальным актом заказчика. Кроме того, при закупке сколь-нибудь серийной продукции целесообразно включать качественно составленные технические задания в упомянутую выше СЭД, чтобы в будущем при закупке аналогичной продукции инициатору закупки не приходилось составлять соответствующее ТЗ с нуля.

Условия ТЗ перепроверяются организатором закупок как на предмет их полноты, так и на предмет отсутствия условий, создающих риск необоснованного ограничения конкуренции. После этого организатор закупок составляет закупочную документацию, служащую развитием положений ТЗ, а также извещение о закупке, являющееся лаконичным изложением условий закупочной документации.

Условия ТЗ, закрепленные в закупочной документации, выступают императивом в равной мере как для заказчика, так и для поставщика. Этим, кстати, обусловлено и то, что к закупочной документации целесообразно прикладывать проект договора даже тогда, когда заказчик не обязан этого делать на основании прямого указания закона. Фиксация проекта будущего договора в закупочной документации выгодна самому заказчику. Правда, при поставке действительно уникальной продукции или при выполнении действительно уникальных работ корректно подготовить такой проект бывает невозможно, в связи с чем предоставление проекта договора устанавливается в качестве требования к заявке участника закупки.

Инструменты закупки

Описанная выше сложность полноценной подготовки закупки с неизбежностью обуславливает дифференциацию закупочного инструментария, применяемого для материально-технического обеспечения научной деятельности. Невозможно и просто вредно пытаться применять один и тот же способ закупки для приобретения, к примеру, строительных материалов и заключения договора на изготовление уникальной вакуумной камеры, необходимой для работы ускорителя элементарных частиц.

Так, классический открытый одноэтапный аукцион показывает свою эффективность при закупках крупных партий стандартизированной продукции в условиях эластичного ценообразования. Если хотя бы один из трех названных факторов не выполняется, то даже при наличии самых добросовестных и квалифицированных поставщиков экономический эффект аукциона может просто не окупить затрат на его проведение.

Для крупных партий стандартизированной продукции, но в отсутствие эластичного ценообразования подойдет упрощенное ценовое сравнение, например, запрос цен. Таким образом заказчик сохраняет максимально прозрачный принцип выбора победителя, но не несет дополнительных организационных издержек, связанных с проведением аукциона.

Но не всегда возможно и монокритериальное сопоставление предложений. В большинстве случаев для выбора победителя приходится использовать несколько факторов. Не требуют пространного пояснения примеры, в которых дешевое оборудование подразумевает дорогие комплектующие или частые поломки. Важно лишь понимать, что в последнем случае речь, как правило, идет о срыве исследования. И никакой ремонт по гарантии за счет поставщика уже не поможет сорванному эксперименту.

В таких случаях самым прозрачным и одновременно эффективным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) является запрос предложений, который совсем не случайно популярен в передовой коммерческой практике. Важно лишь обеспечить измеримость критериев и прозрачность присуждения баллов по ним. В этом случае многокритериальное сопоставление предложений будет ничуть не менее прозрачным, чем монокритериальное.

В исключительных же случаях закупки действительно уникального оборудования приходится полагаться на экспертизу ученых и проводить непривычную для российского, но привычную для европейского заказчика процедуру, в основных моментах напоминающую Competitive procedure with negotiation (комплексная процедура с переговорами), урегулированную разделом 29 Директивы ЕС 2014/24/EU «О публичных закупках». В этом случае качество намеченного к изготовлению уникального оборудования, определяемое по результатам закупки, становится ключевым фактором выбора победителя.

Однако каким бы ни был конкурентный способ выбора победителя, заказчик в любом случае опирается на принципы объективности, прозрачности и экономической эффективности. Проще говоря, эффективной может быть названа лишь та закупка, в которой победителем выбран действительно лучший поставщик, этот выбор может быть обоснован с раскрытием оснований выбора, а заказчик без ущерба для качества сможет получить действительно лучшую цену.

Для достижения последней цели иногда используется даже транснациональный статус ОИЯИ. Например, при приобретении уникальных инструментов по результатам исследования рынка был сделан вывод о том, что для удовлетворения потребности инициатора закупки подходит продукция лишь одного производителя. Однако это не стало основанием для отказа от конкуренции. Наоборот, были собраны предложения не только российских, но и зарубежных дилеров. При сопоставлении заявок выяснилось, что цены зарубежных дилеров ниже, даже с учетом доставки. В результате инструменты были закуплены у российского дилера, но лишь после того, как он в ходе переторжки снизил свою цену примерно на 20 процентов. С учетом того, что цена договора измерялась десятками миллионов рублей, такая экономия не может быть признана незначительной.

В отдельных случаях, прямо оговоренных в Положении о закупке, для экономии организационных издержек и времени на проведение закупки в качестве наиболее эффективного способа закупки избирается закупка у единственного поставщика. Но и закупка у единственного поставщика не должна означать произвольного выбора контрагента. Если на рынке приобретаемой продукции есть конкуренция, то выбор одного из нескольких поставщиков даже в рамках формально неконкурентной закупки должен быть обусловлен либо лучшей ценой, либо лучшими условиями поставки, либо лучшей квалификацией поставщика. Последний фактор, не случайно урегулированный параграфом 1 раздела 58 Директивы ЕС 2014/24/EU «О публичных закупках», может применяться не всегда, а лишь тогда, когда надежность и квалификация поставщика действительно имеют критическое значение для условий поставки.

Перспективным инструментом обеспечения прозрачности относительно небольших «штучных» закупок у единственного поставщика является инструмент электронного маркета. Для сотрудника, выступающего в роли пользователя, такой маркет с точки зрения функциональности будет мало чем отличаться от обычного электронного магазина. Однако в отличие от электронного магазина этот портал принадлежит не поставщику, а заказчику, а значит, и вопросы контроля объема, номенклатуры и обоснованности приобретаемой сотрудниками продукции, остаются за заказчиком.

Этот портал, являющий по сути программной оболочкой рамочного соглашения о поставке, не просто обеспечивает прозрачность и подконтрольность даже самых мелких закупок с минимальными усилиями. Для конечного потребителя он обеспечивает скорость закупки и простоту ее проведения: вместо ожидания результатов тяжеловесной процедуры, бессмысленной в масштабах десятков и даже сотен тысяч рублей, он получает необходимые расходные материалы и инструменты в считаные дни. А для заказчика фактически означает возможность снижения закупочных цен за счет эффекта масштаба в рамках централизации закупки. Ведь с точки зрения поставщика это не несколько мелких закупок, а обеспечение стабильного рынка сбыта для крупного и проверенного заказчика.

Таким образом, электронный маркет становится для малой закупки таким же и даже более эффективным современным инструментом, каким для крупной конкурентной процедуры является закупка в электронной форме.

Поддержка производителей

Поддержка отечественных производителей является для ОИЯИ не данью моде, а многолетней работой. Как уже было сказано, участниками Института являются 18 стран. И каждая из этих стран заинтересована в так называемом промышленном возврате. Проще говоря, в том, чтобы часть закупок ОИЯИ доставалась именно ее поставщикам. И коль скоро Россия является лидером по финансированию международного Института, то российские производители находятся в приоритете по части преференций.

При этом ОИЯИ давно отказался от протекционистских мер в чистом виде. Такого рода ограничение конкуренции кажется простым в краткосрочной перспективе, однако уже в среднесрочной ведет лишь к увеличению закупочных цен, а кроме того, еще и содержит риск снижения качества закупаемой продукции. В этом случае проще с организационной точки зрения и точнее с терминологической говорить о закупке у единственного поставщика, проводимой с целью поддержки отечественных производителей (при этом, как уже говорилось выше, даже такая закупка не означает отказа от поиска лучшей цены, пусть даже среди ограниченного пула поставщиков).

С осторожностью применяются и формальные ценовые преференции, хотя в отсутствие более эффективных инструментов они все же куда лучше, чем запрет поставщику участвовать в закупке. Но не стоит забывать о том, что помимо ценовых преференций могут применяться неценовые преференции, имеющие при этом стимулирующее действие для поставщика. В качестве примера можно привести сниженные требования к обеспечению заявки и к обеспечению договора.

Такие же меры могут применяться не только в рамках реализации промышленного возврата, но и при использовании квалификационного фактора выбора победителя. Ведь ценовая квалификация в такой сложной сфере, как обеспечение ядерных исследований, очевидно бессмысленна: успешный опыт многомилионной поставки вакуумного оборудования ничего не скажет о способности столь же успешно поставить высокочувствительные измерительные приборы. Даже при поставке разных категорий измерительных приборов требуется разная квалификация.

Эта квалификация устанавливается в закупочной документации как в виде требований к участнику закупки, так и в виде использования так называемого реестра проверенных поставщиков. Этот реестр служит своего рода антиподом реестра недобросовестных поставщиков (РНП) (который, разумеется, тоже ведется Институтом). И если РНП, как и в контрактной системе, служит основанием для недопуска поставщика к закупке, то присутствие в реестре проверенных поставщиков увеличивает их шансы на победу.

Вспомогательным направлением использования реестра проверенных поставщиков служит и персонифицированная рассылка приглашений к участию в закупке. Такая рассылка дополняет публикацию извещения о закупке и служит мерой дополнительного стимулирования конкуренции. Мера эта тем более важна и нужна, что она стимулирует не формальную конкуренцию, а конкуренцию именно между теми поставщиками, каждый из которых готов предложить качественную поставку.

Выше приведено лишь несколько примеров, характеризующих особенности закупок в международной научной организации. Это те меры, которыми международный Институт самостоятельно обеспечивает эффективность и результативность расходования бюджетных средств России, предоставляемых для его финансирования.

В целом можно сказать, что контрактная система — не единственный способ обеспечения эффективности закупок. Даже при существенно отличных от контрактной системы инструментах закупочная работа ОИЯИ не обнаруживает ни методологического, ни сущностного противоречия с ней. Невозможность применения инструментария контрактной системы к материально-техническому обеспечению научной деятельности не означает невозможности самостоятельного выстраивания научной организацией системы прозрачных, конкурентных и эффективных закупок. Ведь подходы к построению таких закупок в своей сущностной основе интернациональны.