Легенды, мифы и предания
В среде бухгалтеров и тех, кто проверяет их деятельность, годами живут различные понятия и убеждения, которые на самом деле не находят подтверждения в законодательстве.
В. П. БАГРИН, консультант по учету в организациях сектора государственного управления
Легенда «О дефектной ведомости»
Многие бухгалтеры слышали от ревизоров легенды о таком документе, как дефектная ведомость. И не просто слышали его название, но даже и читали в актах проверок о том, что они, бухгалтеры, должны этот документ составлять.
Как гласит история, дефектная ведомость описывала дефекты какого-то предмета. В некоторых версиях сказано, что в ней перечислялись неисправные части предмета. Говорят, что в былые времена герои описывали в дефектной ведомости не только то, в чем состояла неисправность каждой детали предмета, но даже глубоко вникали в причины каждой из этих неисправностей. В легендарном документе можно было прочесть, что вот эта деталь сломалась сама по себе от старости. Эту — повредил тропический циклон. А вот та еще с момента выхода от изготовителя была ни на что не годна. Более того, мудрецы читали эти описания и принимали решения, что можно отремонтировать, а что нужно заменить.
Легенда о дефектной ведомости действительно очень красивая. Согласно ей этот документ просто творил чудеса. Он позволял:
- учреждению спланировать расходы на ремонт и замену запчастей. Указывал, что еще подлежит ремонту, а что надо отправить в мусор или в утиль;
- руководителю принять решение о виновности (невиновности) работника;
- ревизорам — наглядно убедиться, что все замены запчастей и ремонтные работы были обоснованны и что не был допущен нецелевой или неэффективный расход.
Но, к сожалению, все это легенда. Потому что ни в одном действующем нормативном правовом акте федерального уровня не установлена форма такого первичного документа, нет перечня его обязательных реквизитов, не описаны случаи, когда этот документ следует оформлять.
Конечно, можно представить, что где-то на региональном или местном уровне, или даже на уровне самого учреждения, приняли решение применять дефектную ведомость. Чтобы его исполнять, кроме названия документа надо выпустить целый ряд указаний. Их примеры можно посмотреть в Методических рекомендациях № 52н: образец формы документа, указания о ситуациях, когда документ нужно составлять. То есть документально зафиксировать: когда надо оформлять дефектную ведомость и как ее надо оформлять.
Но для того чтобы случилось чудо и дефектная ведомость была действительно эффективным инструментом, при ее разработке надо выполнить самое важное: указать, кто ее должен заполнять.
Например, на уровне муниципального образования установлено требование: для обоснования расходов средств местного бюджета на ремонт компьютерной техники необходимо составлять дефектную ведомость.
Достаточно ли такого распоряжения для получения результата? Конечно, нет. Потому что для исполнения требования в таком виде достаточно листа бумаги, на котором написаны два слова: дефектная ведомость. Разовьем ситуацию дальше. Допустим, к требованию об оформлении дефектной ведомости приложили образец формы и ее описание. Этого уже хватит, чтобы проверять наличие в учреждениях заполненного документа. Но насколько он будет отражать реальное состояние, например, компьютеров? Чтобы дефектная ведомость показала, какие узлы и детали на самом деле вышли из строя, может потребоваться достаточно высокая квалификация тестировщика. Иначе нет никакой разницы, оформили ее или нет.
Многие ли учреждения имеют в своем штате квалифицированных ремонтников компьютерной техники? Значит, тот, кто дает распоряжение: «составляйте дефектные ведомости», также должен описать квалификационные требования к сотрудникам, которые имеют право их составлять. Иначе ценность такого документа будет ниже цены бумаги, на которой его напечатают.
Если предписано составлять дефектные ведомости для ремонта автомобиля, а штатный водитель учреждения не имеет квалификации в области авторемонта, то какова будет ее достоверность? Какие претензии можно будет предъявить водителю?
Как обеспечить, чтобы учреждения составляли достоверные дефектные ведомости? Может быть, дать такое предписание: если в штате учреждения нет сотрудников с подтвержденной квалификацией для ремонта ХХХ, то соответствующий документ должны составлять сторонние организации? Тогда возникает необходимость установить требования к квалификации их сотрудников.
Если пожелать, чтобы дефектная ведомость еще и причины неисправностей раскрывала, то нужна уже квалификация не только и не столько в области ремонта, сколько в области технической экспертизы.
И еще: посмотрим на дефектную ведомость с точки зрения бухгалтера. Можно ли считать ее первичным документом? Да, конечно. Она отражает факты хозяйственной жизни — состояние имущества учреждения.
Будет ли дефектная ведомость первичным документом бухгалтерского учета, который отражает информацию об изменении активов и обязательств учреждения, его доходов и расходов? Сама по себе она не содержит таких сведений. Но на ее основании могут быть приняты решения, которые впоследствии изменят эти позиции.
Отражение расхода запасных частей на ремонт потребует Акта о списании материальных запасов (ф. 0504230). Ремонтные работы будут отражены в Акте приема-сдачи отремонтированных, реконструированных и модернизированных объектов основных средств (ф. 0504103). Только это уже будут другие первичные документы бухгалтерского учета. Дефектная ведомость к ним не относится. Значит, она не должна входить в сферу ответственности бухгалтера.
Миф «О распоряжении имуществом»
Существует стойкое убеждение в том, что именно учредитель дает разрешение бюджетному учреждению что-то делать с недвижимым имуществом или особо ценным движимым имуществом. А еще бытует мнение, что главный распорядитель бюджетных средств дает своим получателям бюджетных средств указания в отношении их имущества.
Какова же нормативно-правовая реальность? Сначала посмотрим, что предписано для бюджетных учреждений:
«Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом» (п. 3 ст. 298 ГК РФ).
«Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом» (п. 10 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7‑ФЗ)).
Теперь предлагаем найти, где в этих нормах законодательства сказано о правах учредителя? Речь идет о собственнике. И это не одно и то же.
Собственником имущества бюджетного учреждения является публично-правовое образование. Этот собственник участвует в гражданско-правовых отношениях через соответствующий уполномоченный орган.
Учредителем бюджетного учреждения также является публично-правовое образование (п. 2 ст. 15 Закона № 7‑ФЗ). Полномочия учредителя публично-правовое образование тоже осуществляет через соответствующий уполномоченный орган. И в большинстве случаев эти уполномоченные органы — разные.
Возьмем для примера бюджетное муниципальное учреждение Н-ского муниципального района «Детский сад». Его учредитель — Н-ский муниципальный район — осуществляет полномочия учредителя через отдел образования Н-ского муниципального района. А свои полномочия собственника всего имущества, в том числе и имущества «Детского сада», Н-ский муниципальный район воплощает в жизнь через отдел имущественных и земельных отношений Н-ского муниципального района. Тогда вопрос: кто имеет право указывать «Детскому саду», как распоряжаться недвижимым имуществом или особо ценным движимым имуществом в соответствии с нормами Гражданского кодекса и Закона № 7‑ФЗ?
Получается, только отдел имущества. А как же отдел образования? А он имеет право давать указания «Детскому саду» в отношении имущества только в той мере, в какой ему эти полномочия делегировал отдел имущества.
Подобной коллизии не будет только в том случае, если учредитель — уполномоченный орган по управлению имуществом. Такое положение обычно имеет место в сельских поселениях, где бюджетные учреждения создает администрация, которая сама наделена полномочиями по управлению имуществом.
С казенными учреждениями и главными распорядителями бюджетных средств ситуация практически такая же.
«Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества» (п. 4 ст. 298 ГК РФ).
Здесь мы тоже видим собственника. И опять вспоминаем, что полномочиями по распоряжению имуществом (полномочиями собственника) и полномочиями учредителя чаще всего наделены разные органы власти. Но упоминаний о главном распорядителе бюджетных средств (ГРБС) мы не увидим ни в Гражданском кодексе, ни в Законе № 7‑ФЗ. Потому что полномочия ГРБС — область действия Бюджетного кодекса. Единственный вид имущества, на который распространяется действие Бюджетного кодекса, — денежные средства на счетах бюджетов. Поэтому полномочия ГРБС касаются только расходования денег со счетов бюджетов (не вдаваясь в детали планирования (исполнения) бюджета) и к иному имуществу отношения не имеют. Чаще всего бюджетные полномочия ГРБС и полномочия учредителя казенного учреждения возложены на один и тот же орган власти. Но не всегда. Встречаются даже такие удивительные случаи, когда у одного казенного учреждения — два учредителя, а ГРБС всегда один.
Для примера возьмем казенное муниципальное учреждение Н-ского муниципального района «Школа». Ее учредитель — Н-ский муниципальный район — осуществляет полномочия учредителя через отдел образования Н-ского муниципального района. А полномочия собственника всего имущества, в том числе и имущества «Школы», — через отдел имущественных и земельных отношений Н-ского муниципального района. При этом отдел образования также имеет полномочия ГРБС, а «Школа» — его подведомственный получатель бюджетных средств.
Может ли отдел образования как ГРБС давать указания «Школе» по распоряжению хоть какими-то нефинансовыми активами? Нет, не может. Потому что полномочия ГРБС, как и весь Бюджетный кодекс, относятся только к деньгам. Может ли отдел образования как учредитель давать «Школе» распоряжения в отношении ее имущества? Только в том случае, если отдел имущества наделил его такими полномочиями.
Но самое главное для бухгалтера заключается в том, что в зону его ответственности распоряжение имуществом не попадает. Он только отражает в учете готовые решения, оформленные документами. А насколько эти решения соответствуют нормам законодательства, вопрос не бухгалтерский.
Предание «О стоимости активов»
Понятие крупной сделки, которое ограничивает права бюджетного учреждения по распоряжению иным движимым имуществом, опирается на суммовой показатель балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности (п. 13 ст. 9.2 Закона № 7‑ФЗ). При этом ни Закон № 7‑ФЗ, и никакой другой закон для бюджетной сферы не дают разъяснений о том, как эту цифру получить. Но есть одно предание: взять итоговый показатель раздела «Активы» из годового баланса.
Опытный бухгалтер, конечно, преданиям не верит, а читает законодательство. Если в Законе № 7‑ФЗ записано: «по данным бухгалтерской отчетности», значит, понятие балансовой стоимости активов нужно искать в законодательстве об учете и отчетности бюджетных учреждений. А в нем указано, что в показатель «Активы» баланса входит не балансовая стоимость, а остаточная.
В отчетности есть показатель балансовой стоимости основных средств и балансовой стоимости нематериальных активов (Баланс государственного (муниципального) учреждения (ф. 0503730)). Есть также показатель балансовой стоимости непроизведенных активов и балансовой стоимости прав пользования имуществом (в Сведениях о движении нефинансовых активов учреждения (ф. 0503768)).
Термин «балансовая стоимость» имеет строгое определение в законодательстве об учете — это первоначальная стоимость актива с учетом ее изменений (п. 27 Инструкции № 157н, п. 7 СГС «Основные средства»).
Поэтому опытный бухгалтер не будет слушать предания, а будет следовать нормам закона: из отчетности возьмет стоимость активов и увеличит ее на разницу между балансовой и остаточной стоимостью.