Неэффективное использование субсидии в части оплаты труда

Л. А. Емельянова

Субсидию на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетному учреждению предоставляет учредитель на основании соглашения, в котором указываются условия, размер и сроки перечисления субсидии. Всегда ли эффективно учреждения используют полученные средства?

Л. А. ЕМЕЛЬЯНОВА консультант

Применение трактовок «нецелевое» и (или) «неэффективное» использование бюджетных средств зависит от статуса учреждений государственного сектора экономики. Как разграничить такие экономические понятия, рассмотрим на примере, взятом из практики осуществления финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения.

Государственным органом исполнительной власти в сфере финансового контроля была проведена проверка в отношении бюджетного учреждения и выявлена сумма «нецелевого использования бюджетных средств в части предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания (далее — госзадание) (неправомерные выплаты по заработной плате)».

По решению учреждения за счет финансового обеспечения от приносящей доход деятельности (КФО 2) денежные средства были перечислены в доход соответствующего бюджета в размере выявленного неэффективного использования средств субсидии на выполнение госзадания согласно представлению государственного органа исполнительной власти в сфере финансового контроля.

Может ли учреждение самостоятельно принять решение о погашении данной задолженности перед бюджетом за счет средств от приносящей доход деятельности? Является ли это причинением ущерба государственному учреждению? Какая ответственность предусмотрена за невыполнение государственного (муниципального) задания? Каким образом отразить возврат денежных средств в бухгалтерском учете и в плане финансово-хозяйственной деятельности?

Оплата труда

Из ситуации следует, что бюджетному учреждению компетентным контролирующим органом предъявлено предписание о неправомерности отдельных выплат по заработной плате.

В соответствии со статьей 144 Трудового кодекса системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются соглашениями, коллективными договорами, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов или правовыми актами органов местного самоуправления.

Условия оплаты труда руководителей государственных или муниципальных учреждений определяются трудовыми договорами (ст. 145 ТК РФ). При этом согласно статье 191 Трудового кодекса работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии).

Определение суммы (величины) премиального вознаграждения устанавливает работодатель с учетом показателей (критериев) оценки труда нормативным правовым актом:

• в отношении руководителя бюджетного учреждения — учредитель бюджетного учреждения;
• в отношении работников бюджетного учреждения — руководитель бюджетного учреждения.

Федеральные государственные органы, федеральные учреждения — главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные учреждения, устанавливают и утверждают выплаты стимулирующего характера за соответствующий период руководителям этих учреждений по результатам достижения показателей эффективности деятельности учреждения и работы его руководителя.

Предельный уровень соотношения среднемесячной заработной платы руководителей, заместителей руководителей, главных бухгалтеров федеральных учреждений и работников этих учреждений (без учета заработной платы руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера) определяется нормативным правовым актом федерального государственного органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, нормативным актом федерального учреждения — главного распорядителя средств федерального бюджета в кратности от 1 до 8 (ст. 9 постановления Правительства России от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений»).

К целевым показателям эффективности деятельности федерального бюджетного учреждения могут быть отнесены:

• эффективность работы учреждения по оказанию государственных услуг (выполнение госзадания);
• текучесть кадров;
• наличие повышения квалификации кадров;
• наличие нарушений в части требований законодательства, включенных в акт проверки (предписание, представление) уполномоченного органа;
• случаи травматизма (несчастные случаи на производстве);
• обеспечение информационной открытости и прозрачности проводимых финансово-хозяйственных операций;
• деятельность финансово-бухгалтерских служб (эффективность планирования, использования денежных средств учреждения);
• оценка распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом;
• обеспечение внутреннего финансового контроля;
• иные.

Типовая форма трудового договора с руководителем учреждения утверждена постановлением Правительства России от 12 апреля 2013 г. № 329.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание, что выплата премиального вознаграждения руководителю федерального бюджетного учреждения по источнику финансового обеспечения «приносящая доход деятельность» на основании внутреннего локального акта бюджетного учреждения недопустима, зарплата руководителя федерального бюджетного учреждения (с учетом максимального размера премиального вознаграждения, начисляемого по итогам работы) не должна превышать предельного уровня кратности.

Критерии для выполнения госзадания

При формировании госзадания для бюджетного учреждения устанавливаются показатели, характеризующие объем и качество оказываемых им государственных (муниципальных) услуг, выполняемых работ. На их основании устанавливается объем субсидий на выполнение госзадания бюджетным учреждением.

По результатам мониторинга исполнения задания, проводимого в рамках рассмотрения учредителем годового отчета учреждения, и иных контрольных мероприятий определяются показатели выполнения государственного задания, его финансовое обеспечение. В Соглашении о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания (далее — Соглашение) могут быть установлены допустимые (возможные) отклонения от установленных показателей. Если бюджетное учреждение не нарушило допустимые пределы, задание считается выполненным.

Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» установлено в статье 306.4 Бюджетного кодекса и статье 15.14 КоАП России и не относится к использованию средств субсидии на выполнение государственного задания (бюджетным учреждением).

Таким образом, обязанности по возврату части субсидии на выполнение государственного задания по факту нецелевого использования бюджетных средств у бюджетного учреждения не возникает (письмо Минфина России от 29 апреля 2016 г. № 02-03-06/25186).

Вместе с тем использование учреждением средств субсидии на выполнение государственного задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, установленными Соглашением, может повлечь наступление ответственности для учреждения.

Законодательством предусмотрен возврат бюджетными учреждениями субсидий, предоставленных на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, в случае невыполнения его качественных и (или) количественных показателей (письмо Минфина России от 14 сентября 2017 г. № 02-07-10/59464). При возникновении правовых оснований по возврату части субсидии на финансовое обеспечение госзадания бюджетное учреждение может исполнить это обязательство за счет образовавшихся у него иных, не запрещенных законом поступлений учреждениям (в том числе за счет средств от приносящей доход деятельности), за исключением средств, предоставленных федеральным бюджетным учреждениям в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и статьей 78.2 Бюджетного кодекса.

Доходы от приносящей доход деятельности, разрешенной уставом бюджетного учреждения, являются его собственными доходами, и поэтому поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.

При этом напоминаем, что согласно статье 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7‑ФЗ) бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку они служат достижению целей, ради которых учреждение создано, и соответствующие указанным целям — при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Отражение в учете

Перечисление денежных средств в доход федерального бюджета согласно нормам Указаний № 65н осуществляется по коду видов расходов бюджета 853 «Уплата иных платежей» в увязке в целях бюджетного учета со статьей 296 «Иные расходы» КОСГУ.

В учете бюджетного учреждения возврат денежных средств, полученных от приносящей доход деятельности, в доход федерального бюджета отражается записями:

Дебет 2 401 20 296
«Иные расходы»
Кредит 2 303 05 730
«Увеличение кредиторской задолженности по прочим платежам в бюджет»
— начислены обязательства по перечислению части денежных средств в доход бюджета;

Дебет 2 303 05 830
«Уменьшение кредиторской задолженности по прочим платежам в бюджет»
Кредит 2 201 11 610
«Выбытия денежных средств учреждения с лицевых счетов в органе казначейства»
— перечислено в доход соответствующего бюджета с одновременным отражением на забалансовом счете 18 «Выбытия денежных средств».

Аналогичная ситуация освещена в письме Минфина России от 15 августа 2016 г. № 02-05-10/47664.

Ущерб

Что касается вопроса о возмещении ущерба (вреда), необходимо учитывать следующее. Вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (ст. 1064 ГК РФ).

Заработная плата, излишне выплаченная работнику (в том числе при неправильном применении трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права), не может быть с него взыскана, за исключением случаев:

• счетной ошибки;
• если органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров признана вина работника в невыполнении норм труда или простое (ст. 157 ТК РФ);
• если заработная плата была излишне выплачена работнику в связи с его неправомерными действиями, установленными судом (ст. 137 ТК РФ).

При этом общий размер всех удержаний при каждой выплате заработной платы не может превышать 20 процентов, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, — 50 процентов от заработной платы, причитающейся работнику (ст. 138 ТК РФ).

При рассмотрении вопроса возможного ущерба, нанесенного учреждению по правовым основаниям, возникает сопутствующий вопрос: «Имеет ли место в указанном случае упущенная выгода?»

Ответ финансиста, возможно, будет утвердительным — ведь денежные средства потрачены неэффективно с точки зрения выполнения государственного задания, а также равнозначная сумма, направленная в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации по источнику финансового обеспечения «приносящая доход деятельность», могла бы быть использована на развитие материально-технической базы бюджетного учреждения (покупку товаров, работ, услуг).

В спектре Гражданского кодекса под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 ГК РФ).

При определении упущенной выгоды учитываются предпринятые кредитором для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления (п. 4 ст. 393 ГК РФ).

Работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат (ст. 238 ТК РФ). При этом материальная ответственность работника перед работодателем возникает согласно Трудовому кодексу, трудовому договору, договору о материальной ответственности.

Кроме того, согласно статье 277 Трудового кодекса руководитель организации несет полную материальную ответственность за прямой действительный ущерб, причиненный организации.

Полная материальная ответственность может быть установлена и для работников, непосредственно обслуживающих или использующих денежные, товарные ценности или иное имущество (ст. 244 ТК РФ). Перечни должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной или коллективной (бригадной) материальной ответственности, а также типовые формы таких договоров утверждены постановлением Минтруда России от 31 декабря 2002 г. № 85.

При определении суммы, подлежащей взысканию, судам следует учитывать, что в силу статьи 238 Трудового кодекса работник обязан возместить лишь прямой действительный ущерб, причиненный работодателю, под которым понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе находящегося у работодателя имущества третьих лиц, если он несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение или восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам.

Под ущербом, причиненным работником третьим лицам, следует понимать все суммы, которые выплачены работодателем третьим лицам в счет возмещения ущерба. При этом необходимо иметь в виду, что работник может нести ответственность лишь в пределах этих сумм и при условии наличия причинно-следственной связи между виновными действиями (бездействием) работника и причинением ущерба третьим лицам.

В силу части второй статьи 392 Трудового кодекса работодатель вправе предъявить иск к работнику о взыскании сумм, выплаченных в счет возмещения ущерба третьим лицам, в течение одного года с момента выплаты работодателем данных сумм (п. 15 постановления пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2006 г. № 52 «О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненный работодателю»).

Исходя из изложенного, можно представить усредненную формулу расчета упущенной выгоды:

УВ = Пд — Пр,

где:

УВ — упущенная выгода;

Пд — потенциальный доход;

Пр — потенциальный расход.

Однако существует иная позиция.

Лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, лицом, управляющим транспортным средством, и т. п.), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081 ГК РФ).

К прямому действительному ущербу могут быть отнесены, например, недостача денежных или имущественных ценностей, порча материалов и оборудования, расходы на ремонт поврежденного имущества, выплаты за время вынужденного прогула или простоя, суммы уплаченного штрафа (письмо Роструда от 19 октября 2006 г. № 1746-6-1).

Согласно письму Минфина России от 22 августа 2014 г. № 03-04-06/42105 в соответствии с пунктом 2 статьи 130 Гражданского кодекса деньги признаются движимым имуществом, следовательно, из-за действий работника причинен ущерб, приведший к уменьшению движимого имущества организации.

Вопросы в отношении данной ситуации могут возникнуть также не только у финансового работника, но и у специалиста по управлению персоналом (квалификационные требования к работнику, соответствие его профессиональным стандартам и т. д.).

Принимая указанное положение о возмещении ущерба (взыскании с работника), надо быть готовым отстаивать свою позицию в суде.

План ФХД

Кроме того, возникшая финансовая ситуация должна быть отражена в показателях плана ФХД. В целях внесения изменений в документ составляется новый план ФХД, показатели которого не должны вступать в противоречие с кассовыми операциями по выплатам, проведенным до внесения изменений, а также с показателями планов закупок. Решение о внесении изменений в план ФХД принимается руководителем учреждения (п. 19 Требований к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденных приказом Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н).

Госзадание и ответственность

Ответственность руководителя бюджетного учреждения за административные правонарушения в области финансов установлена главой 15 КоАП.

Невыполнение государственного (муниципального) задания влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста рублей до одной тысячи рублей.

Повторное совершение указанного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей (ст. 15.15.5-1 КоАП).