Контрактная система — версия 2.0. Перспективы оптимизации процедур госзакупок
Объемные изменения, внесенные в Закон № 44‑ФЗ, позиционируются как фундаментальное обновление системы государственных закупок. Предполагается, что новые правила сделают закупки эффективнее, а закупочные процедуры — проще и прозрачнее. Чего стоит ожидать от нововведений контрактной системы?
Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента нормативноправового регулирования
Объем поправок и в самом деле исчисляется сотнями листов. Изменилась даже сама структура Закона № 44‑ФЗ. Заказчику лучше прочитать новую редакцию целиком, от начала до конца, дабы не упустить что-то важное. Впрочем, язык изложения отнюдь не был оптимизирован, а потому легкого чтения ожидать не стоит.
Изменения затронули множество аспектов проведения закупок. Количество разрешенных государственному заказчику способов закупки подверглось еще большему ограничению. Сроки проведения закупки были сокращены на всех стадиях — от сбора заявок до выбора победителя. Была введена универсальная ценовая предквалификация для закупок с Н(М)Ц от 20 млн рублей. Доля поддержки субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных НКО была увеличена до 25 процентов совокупного годового объема закупок. Ушли в прошлое такие, казалось бы, фундаментальные понятия, как закупочная документация и части заявки. За ними последовали и типовые формы договоров, применение которых в условиях волатильности регулирования и в самом деле превратилось из хорошей идеи в обременительную и даже рискованную для заказчика практику.
Нельзя не отметить развитие тенденций цифровизации и даже фрагментарной автоматизации закупок. Разумеется, пока речь и близко не идет, допустим, об использовании искусственного интеллекта для многокритериального выбора победителя. Но установлено в качестве общего правила давно апробированное в коммерческих закупках использование электронного репозитория документов для формирования заявки: проще говоря, поставщик, указав обширные сведения о себе при регистрации в ЕИС, не обязан воспроизводить их при формировании каждой заявки. Эти данные подтянутся автоматически. Вместо первой части заявки фактически используется апробированное в тех же строительных аукционах согласие поставщика с требованиями заказчика. Наконец, приемка с 2022 года осуществляется исключительно в электронном виде с использованием перезаполненных форм ЕИС, базирующихся на наследовании данных.
Еще 2 октября 2020 года на обсуждении концепции поправок в Общественной палате дискутировался вопрос о том, стоит ли именовать новые правила проведения государственных закупок «Контрактной системой v2.0»? Или все же точнее будет обозначение «Контрактная система v1.2»? Сегодня становится понятным, что это был спор не только о терминологии. При всем огромном объеме изменений, которые заказчик обязан будет учитывать при проведении своих закупок в новом году, фундаментальные основы контрактной системы остались неизменными.
Сохранилось требование об импортозамещении, дополненное, к тому же, требованием о квотировании объемов закупки товаров отечественных производителей. Не только сохранился, но и фактически расширился принцип наименьшей цены как единственного фактора выбора победителя. Сохранилось требование о выборе победителя «вслепую». Наконец, неизменным осталось сочетание гипертрофированного контроля за процедурными аспектами проведения закупки и гипертрофированного доверия заказчику в стартовой и финишной точках, то есть при определении предмета закупки и при приемке поставленной продукции.
Целеполагание
Сохранение основополагающих принципов контрактной системы позволяет предположить неизменность общего целеполагания государственных и муниципальных закупок. Вопрос действительной необходимости приобретения той или иной продукции, вопрос качества приобретенной продукции и ее утилитарного назначения, вопрос возможности достижения цели закупки с помощью приобретенной продукции, — все эти вопросы остаются за пределами закупочного регулирования и предоставлены целиком и полностью совести заказчика. Собственно, помимо морально-нравственной мотивации у заказчика по-прежнему не имеется иных ориентиров при решении этих вопросов. А центральным вопросом законодательного регулирования остается вовсе не результат, а процесс.
Не стоит, разумеется, недооценивать роль отлаженных бизнес-процессов в повседневной хозяйственной деятельности. Но, во-первых, сложно говорить о возможности отладки бизнес-процессов в условиях волатильности нормативного регулирования: в большей или меньшей степени, но заказчику (а вместе с ним и поставщику) приходится перенастраивать свои бизнес-процессы по меньшей мере дважды в год. А во-вторых, ценность отлаженных бизнес-процессов предопределяется ценностью того результата, на достижение которого они направлены. Например, в коммерческой практике едва ли могут быть признаны ценными отлаженные процессы, ведущие к потере рынка не только в тактической, но и в стратегической перспективе.
В контрактной системе для оценки результата в настоящее время используются такие сугубо вспомогательные показатели, как количество участников закупки и снижение начальной (максимальной) цены. Однако при оценке уровня формального снижения Н(М)Ц по-прежнему не поднимается вопрос сравнения цены контракта с рыночной розничной ценой той же продукции. А при оценке уровня формальной конкуренции не ставится вопрос о качестве этой конкуренции.
Качество конкуренции
Конкуренция за подряд, вне всякого сомнения, является в современных закупках одним из ключевых инструментов получения лучших условий поставки. Но, памятуя это правило, важно не забывать о том, что речь в нем идет о качественной конкуренции.
Проще говоря, конкуренция даст заказчику преимущества только тогда, когда соревнуются несколько поставщиков, из которых каждый способен выполнить подряд на должном уровне. В этом, и только в этом случае для заказчика, по большому счету, неважно, кто победит. Заказчик в любом случае может быть уверен в результате исполнения контракта.
Однако в основу контрактной системы положен, а нормами оптимизационного пакета даже усилен принцип «слепого» выбора победителя. Заказчик де-факто до последнего момента не имеет никакого представления о том, кто становится победителем его закупки и какова его квалификация. Все, что требуется от поставщика, это подтвердить свое формальное согласие с условиями заказчика. При этом заказчик не имеет права указать даже средство индивидуализации закупаемой продукции.
Защищает ли такой подход добросовестных поставщиков? Отнюдь. Ведь квалифицированному поставщику в этих условиях приходится соревноваться за подряд добросовестного заказчика не только с такими же квалифицированными конкурентами, но и с темными лошадками, оказавшимися на том же рынке. При этом возможности недобросовестного заказчика заточить конкретные параметры анонимной закупки под своего фаворита по-прежнему не ограничены.
Наконец, в явное противоречие не только с принципом качественной конкуренции, но и с принципом какой бы то ни было конкуренции входит все набирающая обороты политика закупочного импортозамещения. Поддержка отечественных производств, безусловно, благая цель, в этом даже не может быть сомнения. Вот только действительно ли лучшим методом достижения этой цели является ограничение конкуренции в закупках? Представляется, что закупочный протекционизм уместен тогда, когда в границах ЕАЭС уже имеются развитые производства продукции, сопоставимой с импортными аналогами не только по названию, но и по качеству. Например, закупка отечественной мебели для офисов министерств и ведомств не может вызывать ни малейших возражений. Но применение того же принципа в наукоемких отраслях уже не первый год приводит к тому, что, например, граждане оказываются лишенными доступа к качественным лекарствам и медицинским изделиям, и это лишь ради того, чтобы обеспечить рынок сбыта привилегированным фармкомпаниям независимо от качества продукции последних.
Представляется, что цель государственных закупок как ключевого национального заказчика — не в достижении формальных показателей и не в обеспечении рынка сбыта отдельным производствам, а в наилучшей реализации публичных функций. Функции эти, в свою очередь, имеют своей целью обеспечение наивысшего качества жизни граждан за счет предоставления наилучшего качества услуг во всех тех сферах, в которых государство приняло на себя полномочия, а значит, и ответственность, по осуществлению регуляторного воздействия. Именно качество жизни граждан и является главным мерилом качества государственных закупок.
Упрощение закупочного инструментария
Оптимизационным пакетом была окончательно закреплена роль открытого одноэтапного электронного аукциона как универсального конкурентного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя). И ранее доминировавший в контрактной системе, теперь он сделался инструментом буквально на все случаи жизни. Конкурс и запрос котировок оставлены лишь в качестве вспомогательных инструментов, дозволенных заказчику в отдельных специфических ситуациях.
Из доступного заказчику инструментария были исключены не только запросы предложений, но и конкурсы с ограниченным участием. Последние возможности проверки квалификации участника закупки были устранены, вместо этого установили так называемую универсальную ценовую предквалификацию. Правда, сама ее универсальность вызывает известную настороженность: по сути заказчику предстоит поверить в то, что успешный поставщик детских игрушек окажется столь же успешным в строительстве дорог. Ведь эта «предквалификация», в сущности, показывает лишь умение поставщика ладить с заказчиком и закрыть контракт без нареканий. Вопрос проверки опыта работы с предметом новой закупки даже не ставится.
Между тем популярный у регулятора тезис о том, что квалификация исполнителя не влияет на качество исполнения подряда представляется сомнительным даже в сфере закупок для индивидуального пользования. Многие ли из нас доверят ремонт своей квартиры неопытному мастеру, предложившему минимальную цену, но при этом первый раз в жизни взявшему в руки мастерок? Тем более сомнителен подобный подход применительно к несравненно более значимой сфере государственных закупок.
Столь же сомнительно представление о многообразии инструментария как о пороке системы. Если тот или иной инструмент нужен лишь двум процентам пользователей, это вовсе не означает того, что он не нужен вовсе. И странно думать, что участник закупки, сумевший разобраться в хитросплетении формулировок и перекрестных ссылок Закона № 44‑ФЗ, не сумеет освоить правила участия в актуальной для себя процедуре только потому, что эта процедура не является аукционом.
Многообразие инструментов системы обуславливается многообразием ситуаций ее применения. К контрактной системе это относится в полной мере. Ее инструментарием обязаны пользоваться и федеральные министерства, и муниципальные клиники, и научные учреждения. Все они закупают не только мебель и канцелярские товары. В этих условиях представляется крайне важным анализ обратной связи и мнений заказчиков относительно того, насколько релевантна монополия аукциона многообразию сфер применения законодательства о государственных и муниципальных закупках.
Сокращение сроков
Переходя к частному, но важному вопросу о корректировке сроков проведения закупочных процедур, необходимо отделить разговор о сроках минимальных, с одной стороны, и о сроках пресекательных — с другой.
Например, нет ничего плохого в том, что для аукциона с Н(М)Ц в 299 млн рублей установлен семидневный срок сбора заявок. Если речь идет о закупке сложного оборудования на эту сумму, то у добросовестного заказчика всегда есть возможность увеличить срок приема заявок, с тем чтобы у поставщиков была возможность внимательно ознакомиться с тем пакетом документов, который теперь именуется не «закупочной документацией», а «приложением к извещению о проведении аукциона». Для заказчика недобросовестного на этот случай, хочется верить, все еще действует подход (сформулированный, в частности, в постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23 марта 2021 г. № Ф03-749/2021 г. по делу № А24-2714/2020), согласно которому срок приема заявок, установленный заказчиком, должен обеспечивать поставщику возможность последовательной реализации следующих действий: ознакомление со всеми материалами извещения о закупке и закупочной документации (при наличии таковой), формирование заявки согласно требованиям заказчика и представление заявки заказчику.
Иначе обстоит дело с сокращением срока рассмотрения заявок. Заказчик обязан уложиться в этот срок. При этом сокращение сроков само по себе не ведет к сокращению работы. А значит, заказчику теперь по сути придется рассматривать тот же объем материалов, только уже в авральном режиме. Как в этом случае не поступиться качеством? Рациональной представляется идея о том, что заказчику придется расширять штат своей контрактной службы, для того чтобы обеспечить параллельное рассмотрение различных разделов заявки в сокращенные сроки. Слабым, но все же утешением может послужить некоторая потенциальная возможность повышения качества рассмотрения заявок за счет внедрения специализации отдельных сотрудников.
Сочетание повышения текущих издержек при эфемерных потенциальных преимуществах в значительной степени характеризует новые правила контрактной системы. Нельзя сказать, чтобы то или другое нововведение было совершенно негодным само по себе. Но будучи встроенными в обветшавшую систему, они создают потенциальные риски как для добросовестных заказчиков, так и для добросовестных поставщиков. Будут ли эти риски оправданы принципиально новым качеством закупочных отношений, покажет время.