Контрактная служба. Можно ли организовать работу эффективно?

Д. А. Казанцев

Контрактная служба, являясь одним из важнейших подразделений государственного заказчика, подчас может столкнуться с непониманием сути своей работы, а то и вовсе с противодействием. Встречаются и обвинения в неэффективности. Могут ли организационные усилия упростить работу контрактной службы и вывести ее на новый уровень?

Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента нормативно­-правового регулирования

Иллюзия рутины

На первый взгляд, функции и задачи контрактной службы предельно ясны. Они сформулированы в статье 38 Закона № 44‑ФЗ и конкретизированы в Типовом положении о контрактной службе, утвержденном приказом Минфина России от 31 июля 2020 г. № 158н (далее — Типовое положение).

Максимально обобщая, можно сказать, что названными нормами за контрактной службой закреплены функции по оформлению документов, предусмотренных законодательством о контрактной системе, на стадиях планирования, подготовки и проведения закупки, а также при заключении контракта и приемке результатов его исполнения. То есть, на первый взгляд, задача контрактной службы не только и не столько в проведении закупки, сколько в правильном ее оформлении.

И в самом деле, к задачам контрактной службы отнесены такие разные между собой вопросы, как заполнение плана закупок и формирование проекта контракта. Объединяет эти задачи одна цель: обеспечить заказчика по каждой закупке полным пакетом документов, которые требует от него законодательство. Причем, судя по формулировке статьи 38 Закона № 44-ФЗ, по умолчанию именно контрактная служба отвечает за корректность оформления этих документов.

Велико искушение свести работу контрактной службы исключительно к оформительским вопросам, превратив ее в этакий «секретариат по закупкам». Общая дотошность законодательства о контрактной системе, которым, казалось бы, урегулированы все возможные вопросы, наличие типовых контрактов и подобных мер по стандартизации закупочной работы создают иллюзию того, что работа контрактной службы сводится исключительно к рутине.

Но за этой рутиной скрываются, а часто и тонут в ней те ключевые функции, которые предопределяют действительное качество как отдельной закупки, так и закупочной работы в целом:

• определение начальной (максимальной) цены (подп. 3.2.2.1 п. 3 Типового положения);
• описание объекта закупки (подп. 3.2.2.2 п. 3 Типового положения);
• обеспечение экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги (подп. 3.4.3.1 п. 3 Типового положения).

Каждая из этих функций заслуживает отдельной развернутой статьи. Здесь же стоит подчеркнуть, что без корректного обоснования Н(М)Ц невозможны ни реальная экономия бюджетных средств, ни реальная качественная конкуренция за контракт. Ошибка в описании объекта закупки может привести как к необоснованному ограничению конкуренции, так и к поставке некачественной продукции. А злоупотребление на стадии экспертизы является вернейшим средством как заплатить бюджетные деньги за ненадлежащую поставку, так и оставить без оплаты добросовестного подрядчика.

Таким образом, при всем обилии «рутинных» вопросов суть работы контрактной службы — обеспечить эффективность закупки в собственном смысле этого слова путем решения ключевых вопросов на каждой стадии закупочного процесса.

Построение системы

Типовое положение дает контрактной службе полномочия по решению этих ключевых вопросов. Однако недостаточно закрепить полномочия в локальном нормативном акте, например, в том же локальном положении о контрактной службе. Важно, чтобы они были встроены в локальную систему сдержек и противовесов.

Проще говоря, каждому полномочию контрактной службы на названных ключевых стадиях закупочной работы должна корреспондировать обязанность того или иного подразделения заказчика. Это может быть обязанность по предоставлению сведений, по выполнению определенных действий или по приостановке таких действий и т. п.

Например, в рамках работы по описанию объекта закупки важно выделить и закрепить:

• сведения, предоставляемые инициатором закупки;
• параметры, определяемые инициатором закупки;
• параметры, предлагаемые инициатором закупки;
• параметры, определяемые контрактной службой.

Лишь на основе совокупного анализа этих сведений и параметров можно составить описание объекта закупки, одновременно удовлетворяющее и реальным производственным потребностям заказчика, и требованиям статьи 33 Закона № 44-ФЗ. Разумеется, при этом не нужно забывать и о базовом принципе распределения ответственности: каждый отвечает за те параметры, которые он определяет.

Распределение полномочий между всеми подразделениями, так или иначе участвующими в закупочной работе заказчика, баланс этих полномочий и законных интересов каждого подразделения служит первым необходимым шагом к следующему этапу построения эффективной закупочной системы. Это этап устранения и профилактики антагонистических отношений между контрактной службой и иными подразделениями, вовлеченными в закупочную работу.

Разумеется, одними правильными регламентами этот вопрос не решить. Необходимо сочетание трех мер: сбалансированные полномочия, мероприятия по командному строительству и внутреннее обучение совместной работе над достижением целей закупочной работы как часть командного строительства. Разумеется, каждая из мер реализуется в несколько этапов. Но при реализации каждого из них необходимо соблюдать ориентацию на общую цель — профессиональное разделение труда в рамках закупочной работы.

Профессиональная специализация — вообще одна из основ эффективной совместной деятельности. И применим этот подход не только во взаимодействии с другими подразделениями, но и при организации работы внутри самой контрактной службы.

В данном случае речь идет не только и не столько об общем требовании пункта 6 статьи 38 Закона № 44-ФЗ о наличии дополнительного образования в сфере закупок, что на деле охватывает предельно широкий круг возможных программ самого разного качества, сколько о том, как эти знания лучше применять на практике.

При всем разнообразии гибридных моделей можно выделить два базовых подхода к специализации работников контрактной службы:

1. Процедурная специализация.

2. Отраслевая специализация.

В рамках процедурной специализации каждый работник отвечает за отдельный этап закупочной работы. Проще говоря, один собирает сведения для обоснования Н(М)Ц, другой обрабатывает их, третий включает переменные данные в типовую закупочную документацию и т. д. При таком подходе работа контрактной службы до известной степени напоминает конвейер.

В рамках отраслевой специализации сотрудники отвечают за отдельные отрасли. Один разбирается в закупках ремонтных работ, другой — в закупках оборудования и т. д. Но в рамках своей отрасли каждую отдельно взятую закупку один, и только один, сотрудник ведет от начала и до конца.

На практике каждый из двух подходов имеет свои преимущества и риски. Именно по этой причине наиболее эффективными оказываются гибридные модели. Например, при закупке стандартизированной продукции, когда поставка уже отлажена и не является критически важной для эффективного исполнения заказчиком своих функций, более эффективной может быть процедурная специализация. Напротив, при поставке уникального или критически важного оборудования экспертное знание и контроль ключевых аспектов на всех этапах закупки и поставки требует именно отраслевой специализации.

Разумеется, при выборе любой из двух моделей, а тем более при построении гибридного подхода, требуется глубокий анализ как структуры поставок для нужд заказчика, так и направлений использования поставляемой продукции.

Для этого контрактной службе придется выйти за пределы рамок, предусмотренных для нее типовым положением. Для действительно эффективной организации закупочной деятельности на стадии подготовки закупки именно контрактной службе целесообразно осуществлять работу с потребностью. Ключевые вопросы этой работы: «Для удовлетворения какой потребности производится данная закупка?» и «Возможно ли удовлетворение потребности вовсе без проведения закупки?». После же приемки контрактной службе целесообразно участвовать в ретроспективном анализе эффективности закупки. Его ключевой вопрос: «Насколько качественным можно считать удовлетворение заявленной потребности по итогам поставки данной продукции, соответствующей требованиям контракта?»

Именно это стратегическое видение должно замыкаться на руководителе контрактной службы. В идеале, разумеется, он должен разбираться в закупочном законодательстве и закупочной методологии лучше своих сотрудников. Но при этом он вовсе не должен столь же глубоко разбираться в нюансах каждой отдельной закупки. Ключевые задачи руководителя контрактной службы:

• равномерное распределение нагрузки согласно профессиональной специализации;
• корректная постановка задач и контроль их выполнения;
• координация взаимодействия с другими подразделениями;
• стратегическая оценка качества ключевых закупок в контексте деятельности заказчика.

Категорийное управление

Реализация описанных выше подходов требует предварительной ревизии номенклатуры закупаемой продукции. При проведении такой ревизии не стоит тратить силы на скрупулезный учет каждой приобретенной скрепки. Вполне достаточно охватить по крайней мере 80 процентов закупаемой продукции, причем первоочередное внимание стоит уделить крупнейшим и регулярным закупкам.

В рамках ревизии необходимо ответить на следующие вопросы:

• по инициативе какого подразделения приобретается продукция;
• кто является конечным потребителем продукции;
• какова конечная цель той деятельности, в рамках которой используется приобретенная продукция;
• какие характеристики приобретаемой продукции являются ключевыми для достижения данной цели и удовлетворения конечного потребителя;
• возможна ли с учетом данных характеристик закупка стандартизированной продукции, пригодной к ценовому сопоставлению;
• имеется ли на рынке приобретаемой продукции эластичное ценообразование;
• насколько волатильны^[1] цены на рынке приобретаемой продукции.

Совокупность ответов на эти вопросы дает нам индивидуальный подход к принятию решений на всех стадиях от обоснования Н(М)Ц до приемки поставленной продукции. Ведь в зависимости от эластичности ценообразования, диапазона качественных характеристик и уровня волатильности в одном случае самую адекватную Н(М)Ц даст классический запрос трех технико-коммерческих предложений, а в другом — использование цен прошлогодней закупки (разумеется, с поправкой на инфляционные, процедурные и логистические коэффициенты).

Однако индивидуальные подходы не бесконечны в своей вариативности. Закупки, требующие схожих подходов, вполне можно объединить в общую категорию. Сначала таких категорий будет три-четыре, по мере развития закупочной экспертизы их число может увеличиться до двух дюжин. Но в любом случае не стоит ожидать необозримого множества вариантов стратегии работы при закупке той или иной категории продукции.

Так мы плавно подошли к вопросам категорийного управления. Принято считать, что это, во-первых, лишь дань моде, а во-вторых — достояние продвинутых коммерческих заказчиков. Однако и государственный заказчик, при всей ограниченности его закупочного инструментария, имеет в большинстве случаев известный выбор из двух-трех моделей поведения.

Именно на базе этого выбора, пусть и чрезвычайно ограниченного законодательством, и стоит выстраивать индивидуальные подходы к проведению той или иной закупки. Ведь категорийное управление необходимо и полезно лишь постольку, поскольку позволяет добиваться высокого качества закупки при одновременной экономии времени и организационных усилий. А первым шагом к такой экономии, в свою очередь, будет исключение из работы инструментов и методов, не релевантных по отношению к данной конкретной закупке. Например, проведение аукциона нерелевантно закупке на заведомо неконкурентном рынке. Использование цен прошлого года без продуманных инфляционных коэффициентов нерелевантно закупке на рынке с высокой ценовой волатильностью. Принцип импортозамещения нерелевантен цели обеспечения здоровья граждан.

Для того чтобы не держать в голове все эти нюансы и не открывать их заново при проведении каждой закупки, особенно постфактум, и стоит разработать внутри контрактной службы по крайней мере базовые подходы к дифференциации усилий и инструментов для разных категорий закупок.

Роботы на службе человека

Не только руководитель, но и рядовые сотрудники контрактной службы вовсе не обязаны держать в голове все мелкие детали той или иной закупки. Более того, потребность в таком человеческом контроле всех аспектов увеличивает как риск непреднамеренной ошибки, так и риск сознательного злоупотребления.

Второй оптимизационный пакет контрактной системы предполагает цифровизацию значительной части закупочного документооборота. Это верное направление. При этом в контексте разговора о работе контрактной службы важно помнить следующее: оптимизации работы может послужить как доступность информации, так и ее наследование.

Проще говоря, если у заказчика есть внутренняя система электронного документооборота, то с ее помощью можно не только упростить работу контрактной службы, но и ускорить взаимодействие между подразделениями по вопросам проведения закупки. Первый шаг в этом направлении требует не таких уж больших усилий. Достаточно лишь своевременно отражать в этой системе всю информацию, касающуюся очередной потребности: предмет закупки, цель приобретения, объем и сроки, базовые характеристики, ожидаемые результаты использования и т. д.

Сведения эти указываются не в произвольной форме, а в специально предусмотренных полях электронного интерфейса. Он должен служить не для бюрократизации процесса, а, напротив, для упрощения работы рядового сотрудника. Ради достижения этой цели он должен быть логичен, лаконичен и интуитивно понятен. Той же цели может служить функциональность выпадающих списков, предзаполнение и т. п.

Даже данные самого общего порядка, если они указаны точно, имеют важное значение для всей последующей закупки в том случае, если обеспечен механизм наследования данных. Проще говоря, после заполнения электронной формы потребности данные наследуются планом закупок, «подтягиваются» в соответствующие поля типовой закупочной документации и извещения о закупке, далее — в форму типового контракта и документов о приемке.

Разумеется, на каждой очередной стадии даже предзаполненные формы дополняются специалистом. Он же следит за корректностью наследования данных. Но сама технология наследования позволяет ему не заниматься бесконечным копипастом из одной формы в другую, а сосредоточиться именно на ключевых вопросах.

Напомним и о том, что если заказчик имеет по крайней мере базовую дифференциацию категорийных стратегий, грубо говоря, не проводит все закупки через аукцион, а умеет эффективно пользоваться и конкурсом, и закупкой у единственного поставщика, и анонсированной малой электронной закупкой, то и в локальной электронной системе эти разные стратегии должны быть отражены в виде разных алгоритмов.

На первых порах не стоит требовать от робота решать за человека вопрос о том, выводить ли данную конкретную закупку на аукцион или сразу поискать продукцию в "Березке«^[2]. Но после того как человек сделал выбор относительно стратегии, все последующие шаги, предлагаемые ему роботом, должны отвечать алгоритму именно этой стратегии.

Оптимизация — не значит сокращение

Все описанное выше — отладка взаимодействия между подразделениями, использование электронных технологий, рациональное разделение труда — может использоваться двояко. Первым приходит на ум сокращение численности контрактной службы и перераспределение обязанностей между оставшимися работниками. Ведь если у них есть «костыли» в виде регламентов и электронных инструментов, то они смогут обрабатывать за единицу времени не десять, а тринадцать закупок, не так ли?

Это самое простое решение. И именно поэтому неверное. Пространство для его мультипликации чрезвычайно ограничено, а вот потенциальный вред поистине безграничен. Настоящая польза от оптимизации работы контрактной службы заключается в другом.

Вторая — и наиболее рациональная — цель оптимизации работы контрактной службы заключается в повышении ее эффективности через повышение эффективности каждого отдельного сотрудника. Вот только в данном случае речь идет не об экстенсивном, а об интенсивном развитии. Проще говоря, сотрудник решает не большее количество вопросов, а вопросы более сложного порядка.

Именно в этом, и только в этом, единственный способ выбраться из рутины. С помощью оптимизации работы закупочного отдела сотрудник, занимавшийся секретарской работой по внесению одних и тех же данных в одни и те же документы, шаг за шагом превращается в закупочного эксперта. Разумеется, параллельно развитию экспертизы сотрудника должна развиваться и система его мотивации. Уже не количество «одокуменченных» закупок будет считаться основой для оценки эффективности труда, а такие более сложные показатели, как экономия бюджетных средств, затем — суммарная экономия, в том числе с учетом организационных издержек и стоимости владения, и наконец — степень достижения конечной цели закупки в виде удовлетворения конечных потребителей.

И такая трансформация — шанс заказчика на качественное улучшение своей закупочной работы. Шанс не чувствовать себя безнадежно скованным бесчисленными процедурными требованиям законодательства. Шанс закупать то, что нужно, и притом надлежащего качества. Шанс не бояться претензий контролера за лишнюю запятую. Ведь контрактная служба, функционирующая должным образом, это основа эффективности работы заказчика в целом.