Нецелевое использование средств: арбитражная практика

Ю. Л. Анохина

В результате контрольных мероприятий нередко выявляются нарушения, допущенные вследствие нецелевого использования бюджетных средств. Рассмотрим ситуации из арбитражной практики по спорам, связанным с неправомерными выплатами работникам учреждений, недостачей материальных запасов.

Ю. Л. АНОХИНА, консультант

Статьей 6 Бюджетного кодекса установлены понятия и термины, применяемые в Бюджетном кодексе, в том числе:

• «бюджетные ассигнования» — предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств;
• «бюджетные обязательства» — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;
• «государственное задание» — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания (ст. 69.1 БК РФ).

Указанные субсидии рассчитываются с учетом нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества (п. 1 ст. 78.1 БК РФ).

Направление средств бюджета бюджетной системы России и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств, — нецелевое использование бюджетных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ). Это нарушение подпадает под категорию административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней и влечет ответственность, предусмотренную статьей 15.14 КоАП России. А именно: наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц — от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы России, использованных не по целевому назначению.

Не все выплаты работникам — целевые

Муниципальному образовательному учреждению была выделена субсидия из средств местного бюджета на выполнение муниципального задания, которая включала в себя также субвенцию из областного бюджета, выделенную с целью доведения средней заработной платы педагогических работников до средней заработной платы в регионе.

В соответствии с планом мероприятий финансового управления по осуществлению контроля за соблюдением бюджетного законодательства России и распоряжением финансового управления администрации муниципального образования проведена выездная плановая проверка использования МОУ средств субсидий, предоставленных из бюджета муниципального образования, а также использование средств субвенции из областного бюджета.

В ходе проверки было установлено, что средства субсидии частично использованы не по целевому назначению, а именно на выплату:

• надбавки компенсационного характера педагогу за организацию работы профсоюзного комитета;
• бухгалтерам за работу по сдаче в аренду имущества учреждения;
• материальной помощи бухгалтеру в связи с юбилейной датой — 55 лет.

Таким образом, руководитель учреждения допустила нецелевое использование средств субсидии, выделенной на выполнение муниципального задания на реализацию общеобразовательных программ по разделу, подразделу 0702 «Общее образование», целевой статье 0110078620 «Реализация общеобразовательных программ», чем нарушила пункт 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса.

Доводы о том, что проверка проведена в период ограничительных мер, признаны несостоятельными, так как постановлением Правительства России от 3 апреля 2020 г. № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Постановление № 438) установлены ограничения на проведение проверок в отношении субъектов малого предпринимательства.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 2 Котласского судебного района Архангельской области от 16 июля 2020 года директор муниципального общеобразовательного учреждения признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП России, и подвергнута наказанию в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Считая постановление мирового судьи незаконным, директор учреждения обратилась в Котласский городской суд Архангельской области с просьбой его отменить.

Состав претензии

Директор учреждения подкрепила свою жалобу следующими доводами:

• указанные нарушения не являются нецелевым использованием бюджетных средств, а относятся к нарушению соглашения о предоставлении средств из бюджета;
• учреждение не отвлекло средства субсидии на цели, не предусмотренные уставом МОУ;
• субсидия поступает в МОУ как доход и может распределяться учреждением самостоятельно;
• должностное лицо не выносило решения о возбуждении дела об административном правонарушении;
• плановая проверка проведена в период ограничений, установленный Постановлением № 438, в связи с чем является незаконной;
• размер назначенного административного штрафа несоразмерен тяжести содеянного.

В судебном заседании жалоба была дополнена. Директор МОУ указала, что контрольно-ревизионной инспекцией Архангельской области ранее проводилась проверка соблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета, которая не выявила нецелевого использования бюджетных средств.

Положение о системе оплаты труда работников муниципальных образовательных учреждений составляется примерно, поэтому выплата материальной помощи работнику в связи с юбилейной датой 55 лет нецелевым использованием субсидии не является.

Ответ суда

Проверив дело в полном объеме, ознакомившись с доводами жалобы и выслушав участников процесса, суд пришел к следующим выводам.

Уставом учреждения установлено, что финансовое обеспечение деятельности МОУ осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования и бюджетов других уровней, а также за счет средств, полученных в результате приносящей доход деятельности и оказания платных образовательных услуг.

Предоставление средств субсидии и субвенции МОУ производилось на основании соответствующих соглашений, согласно которым:

• учреждение обязано направлять средства субсидии на выплаты, установленные планом ФХД;
• субвенция предоставляется с целью доведения средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в регионе.

Котласский городской суд Архангельской области в решении от 16 сентября 2020 г. по делу № 12-794/2020 отклонил доводы жалобы, указав:

• доплаты бухгалтерам за увеличение объема работы (аренду) не связаны с выполнением муниципального задания, а вытекают из хозяйственной деятельности учреждения по извлечению прибыли, поэтому не могли финансироваться из средств субсидии;
• надбавка компенсационного характера педагогу за организацию работы профсоюзного комитета не могла финансироваться за счет средств субсидии, поскольку указанная деятельность также не связана с выполнением муниципального задания.

Довод о том, что Положение о системе оплаты труда носит примерный характер, поэтому материальная помощь работнику к юбилейной дате 55 лет была выплачена за счет средств субсидии правомерно, отклонен, поскольку указанным Положением юбилейная дата 55 лет не отнесена к основаниям для выплаты социального характера, финансируемым за счет фондов оплаты труда учреждений.

Рассматривая аргументы о проведении проверки деятельности учреждения в период ограничений плановых проверок, суд указал, что в отношении МОУ осуществлялся муниципальный контроль в финансово-бюджетной сфере с 1 апреля по 11 июня 2020 года, ограничений по проведению проверки, установленных Постановлением № 438, не имелось.

Ограничения в части проведения муниципального контроля, в том числе в финансово-бюджетной сфере, были установлены с 17 июня 2020 года в связи с вынесением постановления Правительства России от 13 июня 2020 г. № 862 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части установления особенностей осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2020 году», которое вступило в силу после завершения проверки.

Ссылку на результат проверки контрольно-ревизионной инспекцией Архангельской области, не выявившей нецелевого использования бюджетных средств, суд отклонил, так как в ходе указанного мероприятия исследовалось соблюдение целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

Доводы о нарушении норм процессуального права признаны несостоятельными. Дело возбуждено должностным лицом в порядке, предусмотренном подпунктом 3 пункта 4 статьи 28.1 КоАП России, путем составления протокола об административном правонарушении по факту обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие правонарушения.

Таким образом, рассмотрев все доводы жалобы, изучив дело, Котласский городской суд Архангельской области решением от 16 сентября 2020 г. по делу № 12-794/20 оставил без изменения постановление мирового судьи судебного участка № 2 Котласского судебного района Архангельской области от 16 июля 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП России, в отношении директора МОУ, а жалобу — без удовлетворения.

Не тот источник финансирования

В ходе проверки использования субсидии, предоставленной из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), проведенной на основании приказа Управления Федерального казначейства, было установлено следующее.

В соответствии с Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденным постановлением Правительства России от 26 июня 2015 г. № 640 (далее — Положение № 640), было заключено соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) (далее — Соглашение).

Бюджетному учреждению (ФГБУ) в рамках государственного задания поручались: организация и обеспечение координации деятельности физкультурно-спортивных организаций по подготовке спортивного резерва, организация и проведение официальных физкультурных мероприятий, организация и проведение официальных спортивных мероприятий, организация и обеспечение экспериментальной и инновационной деятельности в области физкультуры и спорта.

ФГБУ было обязано направлять средства субсидии на выплаты, установленные планом ФХД учреждения.

Уставом ФГБУ в целях обеспечения более эффективной организации своей деятельности в соответствии с законодательством предусмотрено право осуществлять предпринимательскую и приносящую доход деятельность, не являющуюся основной, в том числе предоставление продуктов питания и напитков.

Приказами ФГБУ утверждены штатные расписания, обеспечение которых предусматривалось из разных источников финансового обеспечения:

• субсидии на выполнение государственного задания;
• средства от приносящей доход деятельности (буфет-раздаточная).

В ходе проверки было установлено, что выплата заработной платы работникам структурного подразделения ФГБУ (буфет-раздаточная), которая должна оплачиваться за счет средств от приносящей доход деятельности, была произведена за счет средств субсидии, выделенной из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

Постановлением должностного лица Федерального казначейства ФГБУ признано виновным в нарушении требований пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса и пункта 2.1 Соглашения. Указанный проступок предусмотрен статьей 15.14 КоАП России и влечет административное наказание в виде штрафа.

Решением Казначейства России постановление оставлено без изменений.

Рассмотрение дела

Не согласившись с указанным постановлением и решением административного органа, виновное лицо обратилось в суд с жалобой, в которой просило их отменить, считая, что административного правонарушения не было.

Позиция защиты

Представитель ФГБУ оспорил постановление должностного лица Федерального казначейства, указав, что учреждение не является субъектом, указанным в статье 306.1 Бюджетного кодекса, в связи с чем не может являться субъектом данного административного правонарушения. Следовательно, отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП России.

Защитник привел следующие доводы:

• в соответствии с положениями статьи 6 Бюджетного кодекса бюджетное учреждение не может являться получателем бюджетных средств и участником бюджетного процесса;
• после списания в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения указанная субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета;
• государственное задание было выполнено в полном объеме;
• средства субсидии были использованы для выполнения государственного задания;
• Соглашением закреплено право учреждения направлять не использованный остаток субсидии на осуществление расходов в соответствии с планом ФХД для достижения целей, предусмотренных уставом.

Защита объяснила суду, что при выполнении государственного задания образовалась экономия средств выделенной субсидии. В то же время у учреждения не было достаточных средств от приносящей доход деятельности для осуществления выплат сотрудникам буфета-раздаточной.

Чтобы не допустить задержки выплаты заработной платы и нарушения статьи 142 Трудового кодекса, было принято решение перераспределить сэкономленные средства субсидии и использовать их для выплаты заработной платы сотрудникам буфета-раздаточной, являющимся штатными сотрудниками учреждения, которые в связи с возникшей необходимостью были привлечены к выполнению работ в рамках государственного задания учреждения.

Таким образом, по мнению защиты учреждения, заработную плату работникам буфета-раздаточной нельзя признать нецелевым расходом бюджетных средств, в действиях ФГБУ нет нарушения требований Бюджетного кодекса и Соглашения, что говорит об отсутствии объекта административного правонарушения. Соответственно постановление об административном правонарушении вынесено необоснованно.

Мнение суда

Басманный районный суд города Москвы, рассматривая жалобу, установил следующее.

Объективная сторона правонарушения характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции.

Учреждение, которое получило финансирование из бюджета, должно использовать поступающие средства в строгом соответствии как с их размером, так и с их целевым назначением.

В этой связи действия ФГБУ верно квалифицированы по статье 15.14 КоАП России. Положения этой статьи не содержат оговорок, что субъектом административного правонарушения не могут быть лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса. Соответственно ФГБУ является субъектом данного административного правонарушения, и оснований для освобождения ФГБУ от административной ответственности нет.

Довод о том, что обстоятельства дела определены неверно, несостоятелен, не основан на материалах дела и поэтому не может служить основанием для отмены обжалуемого постановления и решения административного органа. Он не опровергает выводов о совершении административного правонарушения и по существу сводится к переоценке доказательств.

Протокол об административном правонарушении составлен надлежащим должностным лицом в соответствии с положениями статьи 28.2 КоАП России и содержит все сведения, необходимые для рассмотрения дела.

Суд указал, что несогласие заявителя с постановлением и решением должностного лица не является основанием к их отмене. Доводы жалобы о том, что ФБГУ действовало в состоянии крайней необходимости, несостоятельны.

Басманный районный суд города Москвы в решении от 18 февраля 2020 г. № 12-372/2020 пришел к выводу, что наказание, назначенное ФГБУ, является справедливым, соразмерным тяжести совершенного правонарушения, его последствиям и назначено в минимальном размере.

Оплата недопоставленных запасов

Главным инспектором отдела контроля расходов бюджета по социальной сфере и бюджета Счетной палаты региона была осуществлена проверка ГБУ, в ходе которой по итогам инвентаризации выявлена недостача продуктов питания.

Из объяснений ответственного лица следует, что продукты питания недопоставлены исполнителем, но при этом оприходованы сотрудником учреждения в соответствии с товарными накладными. За счет средств субсидии, предоставленной на финансовое обеспечение выполнения учреждением государственного (муниципального) задания, была произведена оплата поставки в полном размере согласно заключенному договору. Учреждению был причинен ущерб, к взысканию которого на момент проведения проверки не были приняты меры.

Выявленный факт стал основанием для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП России, в отношении руководителя ГБУ.

Судья Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) вынес постановление от 20 декабря 2019 г. по делу № 7/1-18/2020 об административном наказании (штраф в размере 20 000 рублей).

Виновный обратился с жалобой в Верховный суд Республики Саха (Якутия) с просьбой отменить наказание. В качестве обоснования он привел следующие доводы:

• оплата произведена по накладным, подписанным заведующей складом;
• совершены действия, направленные на устранение нарушения.

Суд решил

Рассматривая жалобу, суд изу­чил материалы дела и, отвечая на доводы виновного лица, указал:

• руководитель учреждения несет ответственность за нарушение правил и положений, регламентирующих финансово-хозяйственную деятельность, а также обязан контролировать надлежащее исполнение работниками возложенных на них обязанностей;
• в нарушение пункта 220 Инструкции № 157н сумма выявленной недостачи не была отражена на счете 0 209 00 000 «Расчеты по ущербу имущества и иным доходам» (бухгалтерская справка по отражению суммы недостачи составлена на момент проведения контрольного мероприятия).

Таким образом, учреждение в результате недостачи продуктов питания не обеспечило использование субсидии в целях оказания государственных услуг.

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в решении от 4 февраля 2020 г № 7/1-18/2020 по делу № 7/1-18/2020 пришел к правомерному выводу о доказанности факта административного правонарушения требований законодательства в области бюджетного законодательства и признал обоснованным привлечение к административной ответственности руководителя учреждения. Суд решил постановление судьи Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 20 декабря 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП России, в отношении должностного лица — директора ГБУ оставить без изменения, а жалобу — без удовлетворения.