Национальный режим в госзакупках: перспективы 2021 года
На практике национальный режим обычно ассоциируется с реализацией политики импортозамещения. Какие требования в связи с этим предъявляются к государственному заказчику? И о каких аспектах практической работы необходимо помнить при выполнении этих требований?
Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента нормативно-правового регулирования
Базовые нормы, касающиеся предоставления поставщикам национального режима при проведении закупок, зафиксированы в статье 14 Закона №
Однако в этой же статье закреплено право Правительства России устанавливать ограничения для иностранных поставщиков на участие в российских госзакупках, а также право Минфина России устанавливать преференции уже для российских поставщиков. В общем и целом на сочетании этих двух мер и основано то комплексное регулирование, которое принято называть импортозамещением в контрактной системе.
Импортозамещение
Само по себе импортозамещение — а точнее стимулирование отечественных производств — является задачей любой национальной экономики, а тем более экономики крупной. Государство как крупнейший среди заказчиков, к тому же выполняющий общественно значимые функции, вполне логично реализует меры, направленные на развитие отечественных производств, в том числе с использованием механизмов государственных и муниципальных закупок. Важно лишь не забывать, что инструменты такой политики должны быть релевантными ее цели.
Сегодня инструментарий импортозамещения в госзаказе регулируется несколькими тематическими постановлениями Правительства и одним базовым приказом Минфина России от 4 июня 2018 г. № 126н (далее — Приказ № 126н) (см. таблицу).
Сама возможность представить систему инструментов импортозамещения контрактной системы в виде наглядной таблицы — достижение этого года. Почти все акты были либо приняты в этом году, либо претерпели существенное изменение как в части систематизации, так и в части метода регулирования. Глубину реформирования можно оценить хотя бы по такому примеру: именно в июле 2020 года Постановление Правительства России от 30 апреля 2020 г. № 616 (далее — Постановление № 616) было дополнено позицией «автомобили легковые». До этого в течение шести лет они оставались единственным видом транспорта, закупка которого за рубежом предусматривалась соответствующим исключением из протекционистских мер.
Нет смысла перечислять всю продукцию, закупка которой подпадает под протекционистское регулирование: это широчайший перечень от мебели и продуктов питания до медицинских изделий и лекарственных препаратов. При этом государственному заказчику необходимо внимательно ознакомиться со всеми указанными в таблице документами и отслеживать все изменения к ним. Ведь если он закупает продукцию, упомянутую в одном из этих документов, то обязан предусмотреть в закупочной документации запрет, ограничение или преференцию — причем именно в таком виде, в котором это предусмотрено подзаконным нормативным актом.
Проще всего это, конечно, сделать, если у заказчика внедрен такой современный закупочный инструмент, как нормирование справочной информации о закупаемых позициях (в обиходе его иногда именуют аббревиатурой НСИ). В этом случае прямо в справочнике закупаемых позиций необходимо отменить тот документ, которым регулируются исключения из общего правила о национальном режиме при закупке данной конкретной категории продукции.
Но если справочника нет, придется делать это вручную, отслеживая особенности политики импортозамещения в отношении каждой закупаемой позиции. При этом важно не обмануться тематической близостью и не перепутать инструменты. Так, при закупке софта установлен полный запрет на покупку иностранного ПО, а вот при закупке «железа» — запрет по принципу, который с легкой руки регулятора получил обиходное название «третий лишний» (заказчик только тогда отклоняет все иностранные заявки, когда получил не менее двух независимых заявок от поставщиков из ЕАЭС). Предоставление национального режима при закупке медицинских изделий в основе своей то же, что и при закупке лекарственных препаратов: в обоих случаях действует принцип «третий лишний».
Однако, даже если действует полный запрет на прием заявок от иностранных поставщиков, у государственного заказчика все же сохраняется, пусть и весьма ограниченная, возможность приобрети импортную продукцию. Например, пункт 3 Постановления № 616 предусматривает, что запреты не применяются в следующих случаях:
- а) отсутствие на территории России производства (что подтверждается разрешением Минпромторга России);
- б) закупка небольшими партиями (одной единицы товара, стоимость которой не превышает 100 тыс. рублей, или нескольких товаров, суммарная стоимость которых составляет менее 1 млн рублей);
- в) необходимость обеспечения совместимости с уже имеющимся у заказчика оборудованием;
- г) закупка запасных частей и расходных материалов к уже имеющемуся у заказчика оборудованию.
Запрет не действует также для ряда конкретных заказчиков — например, для ФСБ, ФСО, СВР, Управления делами президента и т. п.
Наконец, заказчику важно помнить и о том, что для признания поставки российской продукции по правилам контрактной системы недостаточно факта создания или локализации производства на территории России. По общему правилу, для подтверждения соответствия закупки перечисленным выше ограничениям заказчик обязан затребовать у поставщика в составе заявки на участие в закупке выписку из реестра российской промышленной продукции или реестра евразийской промышленной продукции. При закупке отдельных видов продукции необходима выписка из специальных реестров: например, при закупке софта потребуется выписка из реестра российского ПО.
Поддержка российского производителя
Стратегически при реализации политики импортозамещения важно понимать, что ее цель не просто обеспечение рынка сбыта российской продукции, а именно развитие отечественных производств. Повышение конкурентоспособности отечественных товаров на международных рынках при одновременном сохранении и повышении продукции, доступной гражданам России, — вот те ориентиры импортозамещения, которые верно и предельно ясно были обозначены Президентом России еще шесть лет назад в послании Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года.
Еще более ясно озвучена была эта мысль в послании от 3 декабря 2015 года: «будем поддерживать именно конкурентные отечественные производства. Ни у кого не должно быть иллюзий, что, прикрываясь импортозамещением, можно подсунуть государству и гражданам суррогаты или залежалый, да еще втридорога товар. России нужны компании, которые не только способны обеспечить страну современной качественной продукцией, но и завоевывать мировые рынки».
Игнорирование этих ориентиров означало бы, в сущности, саботаж недвусмысленных указаний главы государства. Однако некритичная реализация политики импортозамещения в государственных закупках приводит именно к таким последствиям.
Прежде всего необходимо помнить о том, что госзакупки представляют собой лишь одну, и при этом не самую значимую сферу оказания поддержки российскому бизнесу.
Так, импортозамещением в контрактной системе не создаются, а по большей части лишь развиваются отечественные производства. Это означает, что запрет на закупку импорта возможен лишь там, где уже существуют отечественные производства, причем производства эти, как подчеркивается в процитированных выше посланиях президента, выпускают качественную продукцию. Запрещать импорт в отсутствие фактической отечественной альтернативы — значит с неизбежностью снижать качество государственных и муниципальных услуг, предоставляемых гражданам.
Например, логично и эффективно закупать российский текстиль и российскую мебель, предоставляя тем самым возможности для развития уже существующих отечественных фабрик. Более или менее уместной можно назвать закупку автомобилей российской сборки для ведомственных автопарков. Но вот закупка спецтехники — и не только техники силовых ведомств, но в первую очередь медицинских автомобилей — без возможности оснащения ее импортным оборудованием означает снижение качества медицинских услуг. И, наконец, прямую угрозу жизни и здоровью широкого круга граждан России создает стремление обеспечить рынок сбыта производителям лекарств и медицинских изделий безотносительно к качеству.
Что же делать в этой ситуации добросовестному госзаказчику? Прежде всего соотносить стремление предоставить подряд российскому поставщику с необходимостью обеспечить качество государственной услуги для граждан как для ее конечных потребителей. По общему правилу необходимо обходиться товарами российского производства — везде, где это только возможно. Но если это действительно невозможно, то не стоит игнорировать данный факт и превращать государственную закупку в де-факто неэффективное расходование бюджетных средств.
Даже в условиях довольно жесткого, как было показано выше, законодательного регулирования при описании требований к закупаемой продукции необходимо ориентироваться именно на интересы конечных потребителей — цель закупки. И если в России пока еще нет производства товаров действительно необходимого качества, это нужно фиксировать в актах экспертизы еще на стадии подготовки закупки. В этих же актах критически важно зафиксировать то, как требование, делающее невозможным закупку аналога на территории ЕАЭС, непосредственно влияет на достижение или недостижение цели закупки. Проще говоря, развернуто обосновать, почему для практической работы критически необходимо потребительское свойство, которое в данном случае пока что может быть обеспечено лишь импортной продукцией.
Перспективы
Тенденции дальнейшего развития политики импортозамещения в государственных закупках с достаточной ясностью были намечены в 2020 году. Прежде всего — систематизация и отчасти оптимизация подзаконных нормативных актов. Для госзаказчика это означает, что даже в отсутствие фундаментальных корректировок ему нужно постоянно отслеживать состав перечней продукции, при закупке которых необходимо применять запреты, ограничения или преференции. Неизменными они едва ли останутся. Вероятнее всего их будут дополнять все новыми и новыми позициями.
Оптимизации почти наверняка будут подвергаться не только перечни продукции, но и сами инструменты импортозамещения. Несложно заметить, что цель повышения международной конкурентоспособности российских товаров достигается лишь при использовании механизма преференций, но никак не механизма запретов (ведь о какой международной конкурентоспособности может идти речь, когда поставщик огражден от реальной конкуренции даже на внутреннем рынке). Хорошей мерой в этом контексте мог бы стать постепенный перевод различных категорий продукции из упомянутых выше постановлений Правительства России в приказ Минфина России № 126н. В самом приказе можно было бы предусмотреть более эластичные и вариативные меры предоставления поддержки: ведь потенциально это могут быть не только различные ставки ценовых преференций, но и, например, сниженные требования к гарантийному сроку для российских поставщиков, уменьшенные размеры обеспечения контракта и т. д.
Кроме того, можно заметить тенденцию к усилению контроля за выполнением требований об импортозамещении. Широко освещавшиеся новеллы о квотировании закупки товаров, изготовленных в России и странах ЕАЭС, и принятое во исполнение этих новелл постановление Правительства России от 3 декабря 2020 г. № 2014 «О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком» являются лишь частью этой тенденции.
Говоря о квотировании, стоит отметить, что отчет о выполнении квот предполагается формировать автоматически с помощью функциональности ЕИС на основании сведения реестра контрактов. После автоматического формирования заказчику останется подписать его своей усиленной квалифицированной подписью. Планируется сохранить за заказчиком и право указывать причины невыполнения квоты — что особенно важно, в частности, в контексте такой новеллы, как обязанность закупать большую часть ноутбуков, смартфонов и электронных планшетов у производителей ЕАЭС. Первый отчет такого рода должен быть сдан заказчиком в январе 2022 года по итогам закупок 2021 года.