Анализ закупок 2020 года как ключевой фактор эффективности будущей работы
Для построения эффективной закупочной работы знание законодательства — условие необходимое, но не достаточное. Если заказчика интересует не просто исполнение законодательства, но и реальное качество закупочной работы, то важно уделить внимание тем аспектам, которые не урегулированы нормативными актами. Одним из них является ретроспективный анализ уже проведенных закупок.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента нормативно-правового регулирования
Отлаженную закупочную работу государственного заказчика можно представить в виде цикла последовательных действий, в которых каждый очередной шаг логичным образом вытекает из предыдущего. В этом случае начинаться такой цикл будет работой с потребностями заказчика, предваряющей планирование будущих закупок. А вот завершаться — анализом совокупного результата исполнения контрактов, опосредующим их приемку. Этот последний шаг не урегулирован в законодательстве о контрактной системе, однако не стоит недооценивать его значение. Ведь если мы говорим о цикле, то именно этот шаг является основой для качественного планирования закупок будущего периода.
Не стоит путать анализ проведенных закупок с отчетностью об этих закупках. Целью отчетности является аккумулирование, официальное оформление и предусмотренное законом размещение той информации, которая представляет интерес для государственного контролера. Цель же ретроспективного анализа — выявление и интерпретация той информации о закупках, которая представляет прикладной интерес для самого заказчика. Две категории информации могут частично пересекаться, но это отнюдь не делает их тождественными.
Какие же вопросы составляют основу для осмысления уже проведенных закупок в приложении к закупкам будущего периода? Ключевые из числа этих вопросов можно сформулировать так:
- Была ли необходимой закупленная продукция?
- Достаточным ли было количество закупленной продукции?
- Достаточным ли было качество закупленной продукции?
- Релевантна ли цена закупки рыночному уровню?
- Подлежит ли опыт закупки воспроизведению?
Для того чтобы ответить на эти вопросы не формально, а по существу, необходимо взглянуть на закупки с точки зрения целеполагания. Именно целями закупочной работы заказчика и целью каждой ключевой закупки — и будут поверяться ответы на эти вопросы. Конечной же целью закупочной работы, без всякого сомнения, можно назвать обеспечение максимально эффективной реализации основной деятельности заказчика. То есть той публично-правовой функции, для выполнения которой он был создан.
Обоснованность закупки
Вопрос обоснованности закупок интуитивно понятен, и все же требует пристального внимания. Особенно если мы говорим не о формальном обосновании во исполнение требований статьи 18 Закона №
Содержательная же оценка закупки состоит в установлении связи проведенной закупки с целями деятельности заказчика. Достижимы ли эти цели без проведения данной закупки? И если достижимы, то в какой мере будет снижена результативность работы заказчика без проведения данной закупки? Проще говоря, важно установить, какое влияние оказывает закупленная продукция на работу заказчика.
Разумеется, любая закупаемая продукция влияет на деятельность заказчика и в той или иной, пусть даже в самой опосредованной, степени связана с достижением публично-правовых целей его деятельности. Однако в рамках внутреннего ретроспективного анализа добросовестному заказчику важно установить не только и не столько то, что каждая закупка была проведена на основании заявки того или иного инициатора (это вопрос такого элемента планирования, как работа с потребностью). Важно установить причинно-следственную связь между фактом наличия у заказчика приобретенного товара, работы или услуги и тем результатом, который был достигнут по итогам его использования.
Иными словами, важно понять, стала ли приобретенная продукция для работы заказчика ресурсом или просто балластом? Это понимание составляет основу нормирования закупок, которое по сути своей не менее важно, чем нормирование в смысле статьи 19 Закона №
Количественная и качественная достаточность
Здесь мы переходим ко второму и центральному шагу ретроспективного анализа. Важно быть уверенным в том, что за бюджетный счет не закупалась ненужная продукция. Но куда важнее уверенность в том, что бюджетных средств хватило на закупку продукции, действительно необходимой. Ведь недобросовестная экономия, повлекшая, допустим, недооснащение больницы современным оборудованием, еще опаснее недобросовестного расходования средств на приобретение пресловутых предметов роскоши.
К вопросу о количественной достаточности приобретенной продукции для достижения целей деятельности заказчика тесно примыкает вопрос о качественной достаточности. Нет необходимости пространно пояснять то, что недостаточно приобрести оборудование — важно иметь возможность им пользоваться. По меньшей мере быть уверенным в том, что оно работает. Однако этот вопрос и является наиболее сложным в рамках контрактной системы.
С одной стороны, статья 33 Закона №
Крайности борьбы с тем, что принято именовать «картельным сговором», требуют от добросовестного заказчика фактически открывать доступ к закупке поставщику любого некачественного «эквивалента». Чего стоит только одно прошлогоднее решение ФАС России от 14 мая 2019 г. по делу № 19/44/99/250, которым заказчику было запрещено включить в закупочную документацию даже такие требования, как стойкость к удару, прочность при растяжении, предельная нагрузка и влагостойкость (на том основании, что это помешает поучаствовать в закупке тому поставщику, который впервые в жизни увидит предложенную к поставке продукцию уже после подписания госконтракта). В этих условиях добросовестному госзаказчику особенно важно иметь основание для включения в закупочную документацию максимально точных характеристик.
Таким основанием и может стать анализ использования уже приобретенной продукции. Здесь, опять же, речь идет не об экспертизе результатов исполнения госконтракта согласно статье 94 Закона №
Наиболее сложным, но и наиболее важным аспектом ретроспективного анализа количественных и качественных характеристик уже приобретенной продукции является вопрос удовлетворения конечного потребителя. А изрядная доля государственных и муниципальных закупок имеет конечными потребителями именно граждан. Наличие диверсифицированной обратной связи от конечного потребителя является самым важным элементом ретроспективного анализа закупок.
Выстраивание такой обратной связи — дело непростое. Непросто собрать обратную связь даже, например, о качестве закупленных заказчиком услуг ДМС в том случае, если речь идет о нескольких тысячах сотрудников. Что уж говорить об обратной связи по вопросу лекарственного обеспечения города-миллионника! Однако этот, и только этот, показатель может что-то реально сказать о качестве государственных закупок.
Увы, обратную связь мало получить. Ее нужно еще и корректно интерпретировать. Например, оценить, в какой мере побочные эффекты от лекарств и случаи неуспешного лечения являются следствием ограничений, возложенных на государственного заказчика при закупке лекарственных средств, а в какой — объективным следствием уровня, достигнутого к сегодняшнему дню медицинской наукой. Без выявления управляемой части в общем массиве проблем невозможно сфокусироваться на их решении при планировании будущих закупок.
Цена закупки
Вспомогательным в общем объеме ретроспективного анализа, но все же важным частным вопросом является вопрос цены государственного контракта. Технология публичного обоснования начальной (максимальной) цены (далее — Н(М)Ц) подробно описана в статье 22 Закона №
Для этого, разумеется, не нужно проводить формальное обоснование Н(М)Ц по той несколько тяжеловесной процедуре, которая описана упомянутыми выше нормами. В рамках ретроспективного анализа речь про Н(М)Ц не идет вовсе. Ведь если при формировании закупочной документации государственный заказчик проводит работу по обоснованию Н(М)Ц закупки, то после исполнения контракта почти столь же важно сравнить цену этого контракта с рыночной ценой.
Более или менее репрезентативную рыночную цену для большинства товаров и для изрядной части работ получить не так-то сложно: достаточно зайти на ближайший складской комплекс с функцией мелкооптовой продажи. Не стоит при этом расстраиваться и удивляться тому, что цена единицы товара там почти наверняка окажется ниже, чем в государственном контракте. Дело здесь не в недобросовестности заказчика, и тем более не в неумении проводить закупки. Просто рыночную цену, опять же, нужно уметь интерпретировать.
Контрактная система такова, что она возлагает на добросовестного поставщика целый комплекс рисков и издержек. Это, в частности, издержки в связи с подготовкой заявки, ее обеспечением и обеспечением контракта. Это риски, связанные с валютными и иными объективными экономическими колебаниями в ходе исполнения контракта, которые целиком ложатся на поставщика. Это, увы, и риски легализованного неплатежа — пользуются этим лишь недобросовестные госзаказчики, а вот расплачиваются за подобные лазейки в законодательстве о контрактной системе именно госзаказчики добросовестные. Ведь, опять же, не в силу злонамеренности, а в силу рыночной необходимости опытный поставщик закладывает все эти особенности контрактной системы в ту цену, которую он предлагает государственному заказчику.
А потому в большинстве случаев цена государственного контракта будет выше рыночной цены. Но важно понимать и контролировать то, насколько она выше. Ведь если, например, государственный заказчик приобретает один только комплект проектной документации для заурядной многоэтажки за ту сумму, за которую коммерческий заказчик получает готовое здание, то это действительно тревожный звоночек. Такую разницу на специфику контрактной системы уже не спишешь.
Второй шаг интерпретации известной заказчику рыночной цены состоит в том, чтобы при планировании закупок будущего периода внести инфляционные, логистические и сезонные поправки, а также учесть ту разницу между будущей Н(М)Ц и будущей ценой контракта, которую нужно получить по итогам аукциона. Впрочем, этот второй шаг во многом относится уже к следующему этапу — к этапу планирования закупки.
Выводы
Часть описанной выше аналитической работы и в самом деле перекликается с работой по планированию закупки. Это не случайно. Анализ результатов уже проведенных закупок является первым шагом в процессе подготовки будущих закупок. Можно даже сказать, что подготовка закупки — это формализованные прикладные результаты анализа закупок предыдущего периода.
Разумеется, в первую очередь такая работа значима для регулярно повторяющихся закупок. Однако даже в том случае, когда бывшие и будущие закупки объединены лишь общей целью, но различны в смысле закупаемой продукции, добросовестному заказчику все равно важно иметь представление обо всем доступном ему спектре вариантов достижения этой цели.
Например, не стоит пренебрегать наработками успешно проведенных закупок — будь то закупочная документация или текст государственного контракта. Необходимая и качественная продукция, приобретенная по итогам такой закупки, в большинстве случаев является лучшей рекомендацией этих документов. Точно так же должным образом зафиксированные нарекания, возникшие в процессе использования приобретенной продукции, являются столь же ценным материалом для совершенствования будущей закупочной документации.
Если же спускаться с уровня общего представления на уровень конкретной закупки, то по итогам ретроспективного анализа и оценки как качества приобретенной продукции, так и влияния этой продукции на реализацию задач заказчика, стоит в самом обобщенном виде в отношении каждого объекта закупки фиксировать один из следующих выводов:
- а) аналогичная закупка может быть повторно проведена в будущем;
- б) аналогичная закупка может быть повторно проведена в будущем лишь после внесения корректировок в ее условия;
- в) аналогичную закупку в будущем проводить нецелесообразно.