Будущее контрактной системы
В 2020 году регулирование государственных закупок претерпевает очередные изменения. Для того чтобы учесть их в своей работе, а еще лучше — приготовиться и к будущим изменениям, важно понимать направление мысли регулятора и его концептуальные подходы к развитию контрактной системы.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента правового регулирования
Прежде чем говорить о конкретных изменениях, отметим, что в этом году впервые была предпринята попытка их упорядочить. Нет, сами по себе законодательные инициативы по реформированию контрактной системы, как и прежде, носят лавинообразный характер. Но теперь на законодательном уровне исполнителю гарантировано время на подготовку к очередной порции изменений.
Принцип прост и понятен: если поправки в закон были приняты до 1 октября, то они могут вступить в силу не раньше 1 января следующего года. Если же поправки приняты после 1 октября, то они вступают в силу не раньше 1 июля года, следующего за очередным календарным годом (п. 5 ст. 2 Закона № 44‑ФЗ). Например, если в следующем году поправки будут приняты 30 сентября, то они вступят в силу с 1 января 2022 года, а если они будут приняты 2 октября, то они вступят в силу 1 января 2023 года.
Таким образом, есть от трех до пятнадцати месяцев на то, чтобы изучить поправки и соответствующим образом скорректировать закупочную работу. Это актуально, поскольку еще в начале 2020 года ошибки добросовестных заказчиков, приводившие к отмене результатов закупки, порой возникали просто от отсутствия времени на изучение всего объема новых формальных требований: например, в нарушение новой редакции подпункта 2 пункта 3 статьи 66 Закона № 44‑ФЗ заказчик писал: «товары, поставляемые при выполнении работ», хотя с 1 января уже нужно было писать: «товары, используемые для выполнения работ».
Не менее важно и то, что теперь в календаре специалиста по закупкам — лишь две даты изменений. Это означает, что еженедельный мониторинг новелл перестает быть делом первоочередной важности. Однако лишь практика 2021 года покажет, работает ли этот подход в отношении подзаконных нормативных актов. А потому по крайней мере до конца следующего года все же стоит в привычном режиме отслеживать изменения важных для прикладной работы заказчика постановлений правительства и приказов министерств.
Закупки у единственного поставщика
В 2020 году был увеличен ценовой порог закупки у единственного поставщика. Такая закупка согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ теперь может проводиться на сумму до 600 000 рублей, причем, как и прежде, заказчик не ограничен в отношении предмета закупки.
Сама поправка чрезвычайно здравая и отражает не только инфляционные реалии, но и некоторое доверие добросовестному заказчику со стороны законодателя. Ведь закупка у единственного поставщика сегодня — это далеко не всегда стремление недобросовестного заказчика обойти конкуренцию. Чаще это стремление добросовестного заказчика провести закупки без временных и организационных издержек со своей стороны и без финансовых издержек со стороны поставщика.
Частным случаем второго подхода можно назвать так называемые антиэпидемиологические закупки, частично легализованные регулятором. В этом случае цель оперативной и по возможности превентивной борьбы с пандемией была здраво оценена как превалирующая по отношению к цели провести конкурентную закупку любой ценой.
Но эта ситуация возвращает нас к более общему вопросу о соотношении конкурентной и неконкурентной закупок. Только ли пандемия может служить достаточным основанием для закупки у единственного поставщика? Вовсе нет, в реальном мире существуют и иные ситуации, в которых от конкурентной закупки необходимо отказаться ровно для того, чтобы обеспечить ее эффективность. И не все такие случаи описаны в статье 93 Закона № 44‑ФЗ.
К таким случаям можно смело отнести, например, необходимость закупки высококачественной продукции у высококвалифицированного поставщика. Странно видеть за подобной потребностью исключительно коррупционные мотивы недобросовестного заказчика. Однако даже заказчику добросовестному в подобной ситуации сегодня приходится сначала фактически провести неформализованный анализ рынка (как это делается при любой серьезной закупке у единственного поставщика), а потом, уже после фактического определения будущего контрагента, проводить имитацию сугубо формальной конкурентной процедуры.
Является ли в этом случае заказчик нарушителем лишь потому, что сформулировал требования к предмету конкурентной закупки так, что удовлетворяет им продукция лишь одного поставщика? Представляется, что в целом ряде случаев добросовестный заказчик, напротив, именно этими требованиями защищает бюджетные средства от нецелевого расходования, а именно от затрат на оплату продукции заведомо ненадлежащего качества. Но при этом он все равно должен тратить время и силы на проведение эрзаца электронного аукциона (что с неизбежностью негативно сказывается на цене закупки, в которую объективно включаются затраты на ее проведение).
А потому важно не только то, что сумма конкретной закупки у единственного поставщика увеличена до 600 000 рублей, но и то, что заказчик получил право расходовать таким образом не двадцатую, а десятую часть своего закупочного бюджета. Это тоже психологически важное движение в сторону расширения сферы доверия добросовестному заказчику со стороны регулятора. Важно лишь, чтобы за этим последовали новые шаги в том же направлении, не ограниченные притом лишь частным вопросом закупок у единственного поставщика.
Электронный маркет
Любопытная мера по снижению организационной нагрузки на заказчика предпринята в виде учреждения способа закупки, представляющего собой переходную стадию от закупки у единственного поставщика к закупке в рамках конкурентной процедуры. Способ этот урегулирован в проекте статьи 93 под тяжеловесным названием «Закупки товара на сумму, предусмотренную частью 12 настоящей статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме» (в обиходе для простоты порой используют термин «малая электронная закупка»). По сути своей он является инновационным вариантом конкурентной закупки.
По большому счету этот инструмент можно назвать разновидностью известного многим коммерческим заказчикам электронного маркета. В рамках такой закупки первый шаг делает не заказчик, а поставщик. Именно поставщик публикует свое предложение о поставке продукции, адресованное неопределенному кругу заказчиков. В этом случае после формирования заказчиком извещения о закупке процесс сбора предложений сокращается с нескольких дней до нескольких секунд: электронная система подбирает те релевантные предложения, которые уже опубликованы поставщиками. Таким образом, оставаясь конкурентной закупкой, данный способ обходится предельно простой процедурой.
Какова же предполагаемая процедура «малой электронной закупки»? Сначала потенциальный поставщик формирует на электронной площадке свое предварительное предложение о поставке товара (уже на этой стадии стоит оговориться о важности интеграции соответствующих разделов государственных электронных площадок, дабы не вышло так, что поставщик опубликовал свое предложение на одной площадке, а заказчик ищет его на другой).
Ключевой информацией этого предварительного предложения предполагается сделать:
- сведения о товаре;
- основные характеристики товара;
- страну происхождения товара;
- цену за единицу товара;
- данные об участнике (в том числе его документы).
Независимо от публикации предварительных предложений заказчик публикует извещение о малой электронной закупке. После этого программно-аппаратный комплекс государственной электронной площадки находит релевантные предложения и выбирает из них пять самых дешевых. Если у заказчика нет оснований для отклонения этих предложений, то с тем поставщиком, который запросил наименьшую цену за единицу товара, заключается госконтракт по той упрощенной форме, которая предусмотрена для электронного запроса предложений.
Планируется, что заказчик сможет таким способом проводить закупку на сумму до 3 млн рублей (правда, в переделах упомянутых выше лимитов (подп. 4, 5 п. 1 ст. 93 Закона № 44‑ФЗ)). Но пока вступление этой новеллы в силу отложено до апреля 2021 года.
Упрощение конкурентных процедур
В следующем году анонсировано и общее упрощение конкурентных процедур, в том числе в части сокращения их способов. Так, должно остаться лишь пять способов закупки:
1) одноэтапный электронный аукцион;
2) одноэтапный электронный конкурс;
3) одноэтапный электронный запрос котировок;
4) малая электронная закупка;
5) закупка у единственного поставщика.
С одной стороны, эта мера и в самом деле способствует систематизации закупочного инструментария. С другой стороны, еще более актуальным становится вопрос: а достаточно ли этого инструментария для закупки качественной продукции хотя бы в рамках той номенклатуры, которая актуальна для государственных и муниципальных заказчиков? Ведь в трех из четырех конкурентных способов (в аукционе, в запросе котировок и в малой закупке) цена останется единственным критерием выбора победителя, а в конкурсе — доминирующим критерием. Даже при проведении конкурса качественные показатели становятся значимыми для победы критериями лишь при закупке образовательных услуг, аварийно-спасательных работ и тому подобных специфических объектов.
Тем более настораживает подобное предельное упрощение закупочного инструментария в контексте грядущей унификации требований Законов № 44‑ФЗ и 223‑ФЗ — по правилам последнего закупается несравненно более широкий ассортимент продукции, да и значение качественных показателей там несравненно выше.
Отметим и то, что конечной целью проведения госзакупки является поставка качественной продукции, а вовсе не выбор этой продукции среди максимального круга участников. В этом контексте прямо опасной можно назвать тенденцию правоприменителя требовать при проведении закупки механического расширения круга участников за счет вымарывания из технического задания каких бы то ни было точных показателей и требований к качеству. Ведь за бюджетные деньги закупается не абстрактная продукция для абстрактного отчета, а конкретные товары, работы и услуги, необходимые для функционирования конкретных больниц, школ, объектов транспорта и т. п.
Цифровизация
Максимальная унификация и стандартизация закупочных процедур могла бы стать по крайней мере основой для их автоматизации. Иными словами, то обстоятельство, что заказчик обязан проводить свои закупки в сети Интернет по строго регламентированным правилам, могло бы помочь снизить организационную нагрузку на самого заказчика.
Для этого регулятору необходимо лишь помимо работы по регламентации хотя бы для тех закупаемых позиций, которые включены в каталог, утвердить и оцифровать закупочную документацию, протоколы и прочие материалы, необходимые для проведения закупки. Если в оцифрованной документации предусмотреть автозаполнение, выпадающие списки, наследование данных и иные подобные современные инструменты работы с электронными формами, то заказчик мог бы сосредоточиться на сути работы с индивидуально определяемыми параметрами закупки (такими как объем, место поставки и т. п.).
Однако пока что об автоматизации речь не идет. Зато продолжается работа по цифровизации закупок. Если автоматизация — это передача человеком рутинной работы программно-аппаратному комплексу, то цифровизация — это выполнение человеком все той же работы, только в электронной форме.
В следующем году анонсирована полная цифровизация государственных закупок за счет введения электронного документооборота на всех стадиях — от прогнозирования и планирования до исполнения контракта и приемки результатов такого исполнения. Полностью электронным должен стать и документооборот при обжаловании закупки.
Снижение входных барьеров
Хочется верить, что цифровизация государственных закупок послужит снижению по крайней мере организационных барьеров для добросовестных поставщиков, желающих принять в них участие. Не менее важно, однако, и снижение финансовых барьеров такого рода.
Мерами по снижению финансовых барьеров можно назвать, в частности, смягчение требований по обеспечению контракта: так, в частности, нижняя граница обеспечения была снижена с 5 до 0,5 процента от начальной (максимальной) цены контракта. Более того, если расчеты по контракту подлежат казначейскому сопровождению, то заказчик может и вовсе не устанавливать требование об обеспечении этого контракта (п. 6.1 ст. 96 Закона № 44‑ФЗ). Десятипроцентное обеспечение гарантийных обязательств по контракту также позиционируется как право, а не обязанность госзаказчика.
Все это, как можно надеяться, способствует расширению круга потенциальных добросовестных участников закупок без снижения качества их предложений. Более того, коль скоро расходы на обеспечение госконтракта неизбежно закладываются в его цену, то от либерализации соответствующих требований справедливо ожидать потенциального снижения цены контракта, предлагаемой участниками закупки.
В отношении малого бизнеса заслуживают внимания такие инициативы, как право обращаться за банковской гарантией в региональную гарантийную организацию, а также исчисление размера обеспечения контракта не от начальной (максимальной) цены, а от цены самого контракта. Последняя мера как очевидный дополнительный стимул для поставщика к снижению цены контракта заслуживает того, чтобы быть распространенной на все государственные закупки.
Взгляд в будущее
В следующем году помимо озвученных выше точечных поправок анонсированы и меры, которые в известной степени являются пересмотром философии государственных закупок. При их должной реализации можно надеяться на смещение акцента с формальных и количественных показателей на показатели содержательные и качественные. Это не означает, что оценка закупки в будущем должна опираться на эфемерные, субъективные или неизмеряемые показатели. Речь идет лишь о том, что важно не зашоривать свое восприятие вниманием исключительно к количеству участников закупки и к тому, какая в итоге вышла разница между начальной (максимальной) ценой и ценой контракта.
Так, например, обсуждается легализация понятия «рейтинг деловой репутации участника закупки». Такой рейтинг должен базироваться на оценке опыта поставщика в соответствующей сфере. Смелой, но при должной реализации перспективной представляется задумка антимонопольной службы присваивать такой рейтинг поставщику автоматически программно-аппаратными средствами ЕИС (здесь, правда, первоочередное значение приобретает проработка механизма такого рейтингования, а после — его тестирование и отладка). Поставщик с высоким рейтингом сможет рассчитывать на преференции, в том числе на снижение размера обеспечения контракта. Но стоит оговориться и о том, что непродуманное внедрение такого рейтинга (например, учет при его исчислении исключительно опыта поставок по правилам контрактной системы) содержит крайне высокий риск еще большей олигополизации рынка поставок по государственным контрактам.
В той же степени — и с теми же оговорками — интересна и инициатива об универсальной предквалификации при закупках на сумму от 20 000 000 рублей. Здесь стоит прибавить еще и то, что чрезвычайно амбициозной и едва ли выполнимой на практике представляется задача сформулировать одни и те же предквалификационные требования, например, для фирмы, выполняющей строительный подряд, и для ИП, поставляющего офисную технику.
Эти оговорки, однако, не нивелируют значения опыта и репутации поставщика для качественной поставки. Однако они возвращают нас к вопросу о том, что не только поставщики, но и заказчики требуют дифференцированного подхода. Требования, актуальные при закупке крупной партии стандартизированной продукции, утрачивают свою актуальность, а порой и становятся контрпродуктивными при закупках уникального оборудования на относительно небольшую сумму.
В целом представляется, что будущее контрактной системы стоит выстраивать не вокруг модернизации существующих способов закупок, а вокруг повышения степени доверия к заказчику с параллельной заменой процедурного контроля контролем качественных показателей результата закупки.