Ключевые направления дальнейшего изменения контрактной системы
В законодательство о контрактной системе постоянно вносятся самые разные изменения, но 2019 год стал временем особенно активного реформирования, затрагивающего концептуальные основы системы государственных закупок. Каких новелл стоит ожидать в самое ближайшее время и в обозримой перспективе?
Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель Департамента нормативно-правового регулирования
В первой половине года контрактная система претерпела целый ряд изменений: была упрощена процедура планирования и процедура закупки у единственного поставщика, введены льготы для малого бизнеса в части обеспечения обязательств, заработал каталог, а первая часть заявки на участие в строительных аукционах наконец-то стала самой собой, а именно — согласием с условиями строительной документации, подготовленной заказчиком. Лейтмотивом всех изменений называется упрощение громоздких закупочных процедур, предусмотренных законодательством о контрактной системе.
Сама цель на упрощение процедур является безусловно верной — ведь организационные издержки при проведении закупок очевидным образом снижают их эффективность: для того чтобы обеспечить проведение аукциона со снижением цены, например, на 20 000 рублей, заказчик порой тратит сопоставимые, а то и более высокие суммы. Они расходуются на зарплаты специалистов и иные сопутствующие издержки и потому кажутся не столь заметными. В этом контексте снижение сложности процедур, позволяющее минимизировать организационные издержки, означает прямую экономию бюджетных средств, а значит, и повышение реальной эффективности закупок.
Нельзя сказать, что нынешняя контракция законодательства о государственных закупках, начала которой были сформулированы еще пятнадцать лет назад, оставляет широкий простор для такой оптимизации. Однако обсуждение того, как можно сделать госзакупки проще без ущерба для их прозрачности и конкуренции при их проведении, ведется активно на совещаниях различного уровня. В конце июня текущего года такими совещаниями, в частности, стали круглый стол «Государственные закупки и нецелевое расходование бюджетных средств: какой должна быть контрактная система в РФ» в Государственной Думе и заседание Комитета Торгово-промышленной палаты России по развитию системы закупок на тему: «Вектор усилий по совершенствованию процедур и развитию цифровизации закупок». Какие же инициативы обсуждались на этих мероприятиях?
Способы закупок
Прежде всего было подтверждено движение за возвращение инструментария закупок к тому виду, которым он был ограничен в Законе №
Впрочем, все чаще осторожно озвучивается идея внедрения такого принципиально нового способа закупки, как закупка в электронном магазине. На этой идее стоит остановиться подробнее, поскольку из всех озвученных инициатив именно эта при последовательной реализации содержит наибольший потенциал оптимизации работы заказчика.
Проще говоря, в идеале государственный заказчик должен получить подобие той электронной витрины, которой сегодня успешно пользуются коммерческие заказчики: в поисковой форме указывается наименование товара и требования к нему — и через секунду программно-аппаратный комплекс выдает перечень соответствующих этим требованиям предложений поставщиков, причем предложения уже ранжированы по цене (кстати, чисто технически ранжирование может быть проведено системой не только по цене, но и по совокупности заданных заказчиком ценовых и неценовых измеряемых критериев). Каждое предложение имеет статус оферты поставщика, и заказчику остается лишь акцептовать ее, дабы заключить сделку.
В контрактной системе потенциал для внедрения подобного инструмента содержит запущенный в тестовом режиме Единый агрегатор торговли «Березка», его интеграция с Реестром участников закупок и с официальным каталогом товаров, работ и услуг, а также увеличение предельной суммы проведения закупки у единственного поставщика, установленной положениями подпункта 4 пункта 1 статьи 93 Закона №
Однако принципиальным шагом вперед должно стать понимание и законодательное оформление такого инструмента в качестве именно конкурентного инструмента выбора поставщика — ведь несмотря на отсутствие тяжеловесной процедуры, выбор поставщика в данном случае происходит по итогам прозрачного сравнения конкурирующих предложений независимых поставщиков.
Внедрение и расширение практики применения такой «простой закупки» могло бы качественно снизить процедурную нагрузку на заказчика. При этом риск сокрытия злоупотреблений в данной электронной системе невелик, при условии, разумеется, фиксации в журнале закупки и указанных заказчиком требований, и релевантных этим требованиям предложений, и их ранжирования, и выбора победителя. Аукционы и конкурсы в цифровом будущем останутся инструментами не массового, а точечного применения при закупке сложной продукции в больших объемах. Но на сегодня регулятор все еще с большой осторожностью относится к перспективе хотя бы частичного ограничения доминирования аукциона в качестве лучшего способа закупки. А потому внедрение простой электронной закупки с помощью веб-маркета будет, скорее всего, поэтапным и крайне медленным.
Вообще расширение каталогизации можно назвать еще одним трендом будущих реформ. При корректной реализации саму идею каталога можно лишь приветствовать. Заказчик верно указывает категорию товара, а все остальное за него делает каталог. Так, унификация терминологии могла бы помочь заказчику не изобретать раз за разом велосипед, а пользоваться готовой закупочной документацией и проектом контракта. Однако то, как эта идея коррелирует с реальной закупочной работой, покажет лишь практика. Впрочем, даже не дожидаясь первых результатов, стоит очень внимательно отнестись к обещаниям регулятора включать в каталог все новые позиции — что будет означать обязанность заказчика использовать каталог при закупке соответствующей продукции.
Однако заказчик заказчику рознь. Если заказчик проводит закрытые закупки, то ему обещано облегчение работы над закупочной документацией. Точнее, он сможет не публиковать закупочную документацию вовсе, ограничившись лишь извещением. Что в целом логично: закрытая закупка тем и закрыта, что по-хорошему документация должна доводиться лишь до участников, подписавших соглашение о неразглашении. Но пока нет ясности в вопросе о том, как именно этот подход будет реализован. Заказчикам обещана таинственная «оптимизация практики закрытых закупок». И по одним сведениям, в эту оптимизацию входит расширение практики таких закупок. А по другим — оптимизация будет заключаться в том, что вместо документации заказчик при проведении закрытой закупки будет составлять объемное извещение, мало отличающееся от документации (подобно тому, как это сегодня делается при проведении запроса котировок).
Автоматизация
Нельзя сказать о том, что использование электронных технологий полностью остается за рамками развития контрактной системы. Так, заказчику обещано частичное наследование данных: информация, указанная на стадии планирования, будет автоматически воспроизводиться на ступени объявления закупки. Технически, разумеется, наследование может обеспечить отражение той же информации и в контракте, и в отчетности: и в самом деле, зачем несколько раз указывать одни и те же сведения о предмете закупки в разных документах, если после указания этих данных в плане они могут копироваться в остальные документы программно-аппаратным комплексом Единой информационной системы (ЕИС). Такая функция, кстати говоря, могла бы качественно повысить пользу от ЕИС. Но то, как эта благая мысль будет реализована на практике, заказчикам лишь предстоит узнать.
Поставщикам, в несколько более отдаленной перспективе, обещана возможность электронного обжалования закупок в органах Антимонопольной службы России. По большому счету, организационные основы для такого обжалования уже сформированы: подать жалобу можно в электронной форме, а очное участие ее подателя в рассмотрении не является обязательным. Впрочем, анонсированы еще более продвинутые технологии — такие как удаленное участие в рассмотрении жалобы посредством видеосвязи. В принципе и эта технология давно не является ноу-хау, однако ее массового использования в практике официальных споров сегодня и в самом деле все еще не наблюдается.
Важной и нужной мерой может стать автоматизированный казначейский контроль за заключением и исполнением контрактов. Задумывался он прежде всего как мера по снижению нагрузки на Федеральное казначейство России, но сам подход к внедрению автоматизированного взаимодействия между заказчиком, с одной стороны, и органами надзора и контроля, с другой стороны, является актуальным для достижения цели снижения организационной нагрузки на участников закупочного процесса. Разумеется, эффективной эта мера станет только в том случае, если будет реализована посредством реальной автоматизации, а не просто цифровизации с переводом отчетов в электронную форму.
Наконец, и для заказчиков, и для поставщиков подспорьем должна стать автоматическая фиксация сбоев ЕИС. В качестве идеала описана ситуация, при которой никому не нужно доказывать факт такого сбоя, поскольку сама ЕИС будет беспристрастно фиксировать все периоды, в течение которых она не работала. Она же самостоятельно будет отправлять отчеты о сбоях в службу поддержки. А вот заказчики и поставщики, как обещано, в службу поддержки звонить уже не смогут: зачем-де, если сбой и так уже зафиксирован? В этих условиях остается лишь уповать на то, что даже при общих затруднениях в работе ЕИС затруднения эти не затронут систему автоматической фиксации сбоев.
Иные направления развития
К иным направлениям совершенствования контрактной системы стоит отнести «оптимизацию нормирования», которая была заявлена как расширение ограничений при закупке предметов роскоши для широкого спектра государственных и муниципальных заказчиков. Однако как показывает практика формулировки норм в этой сфере, не стоит ожидать принципиальных новаций такого рода в ближайшее время.
А вот чего стоит ожидать, так это изменений в сфере импортозамещения. В этом вопросе сталкиваются две прямо противоположные точки зрения.
Первая, поддерживаемая отраслевыми лоббистами, заключается в понятном стремлении закрыть доступ на рынок госзакупок любым иностранным конкурентам и заставить госзаказчиков закупать продукцию исключительно отечественных производителей. В такой социально значимой сфере, как закупка лекарств и медицинских изделий, преобладает именно этот подход, и его последствия еще только предстоит по-настоящему ощутить.
Вторая позиция соответствует приоритетам, четко обозначенным в давнем послании Президента России Федеральному Собранию, в котором протекционистские меры были указаны как временные, с горизонтом в три-пять лет и постепенной заменой их на условия, в которых окрепшие национальные производства смогут конкурировать с иностранными поставщиками. Этому подходу соответствует идея замены протекционистских мер преференционными: проще говоря, иностранцы получат право участвовать в госзакупках, но при прочих равных контракт достанется именно российскому или союзному поставщику. Как раз такой подход реализован, например, в приказе Минфина России от 4 июня 2018 г. № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и стоит ожидать расширения перечня продукции, к которой применяются условия этого приказа.
Перспективы контрактной системы
Разумеется, не стоит ожидать единого пакета изменений, который охватит все перечисленные выше направления развития контрактной системы. Они будут вводиться в законодательство поэтапно, и специалистам нужно научиться в любой момент исполнять одну или сразу несколько из этих новелл. Именно поэтому важно заранее понять их суть, дабы очередная перестройка контрактной работы не стала полной неожиданностью, и подготовку к изменениям можно было бы начать заранее.
Едва ли стоит ожидать, что в ближайшие годы реформирование коснется концептуальных основ контрактной системы. Цифровизация и фрагментарная автоматизация не станут основой для реальной автоматизации закупочной деятельности с возложением на «робота» всей рутинной работы — такая автоматизация остается уделом коммерческих заказчиков. Государственным заказчикам, как и прежде, необходимо уделять первостепенное внимание процедурным вопросам — таким как использование каталога, соблюдение правил планирования и т. п. И именно к изменениям процедур и отдельных аспектов этих процедур необходимо подготовиться в первую очередь.