Новая реформа контрактной системы и дальнейшие шаги по ее развитию
С июля 2019 года в очередной раз обновляются правила подготовки и проведения государственных закупок. Концептуально они направлены на то, чтобы облегчить работу заказчика. Но все равно их стоит подробно изучить, дабы во второй половине года не нарушить уже новые требования законодательства. Кроме того, стоит попытаться сформулировать те меры, которые позволят качественно повысить удобство взаимодействия всех добросовестных участников контрактной системы.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента нормативно-правового регулирования, кандидат юридических наук
Пакет изменений в Закон № 44‑ФЗ был анонсирован еще в начале прошлого года. Однако лишь 1 мая этого года были подписаны федеральные законы № 69‑ФЗ, 70‑ФЗ и 71‑ФЗ, которые и закрепили собой изменения законодательства о контрактной системе, и даже отчасти законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц. Самым масштабным и заслуживающим пристального внимания из этих трех стал Закон № 71‑ФЗ.
Идея поправок заключалась в том, чтобы освободить заказчика от лишней «бумажной» работы, да и вообще максимально использовать электронные технологии в закупочной деятельности. Удалось это лишь отчасти.
План-график
Ключевой новеллой можно назвать объединение плановой информации о закупках в плане-графике и упразднение плана закупок (правда, окончательно они уйдут в прошлое лишь с началом следующего года: на 2020 год нужно будет составить лишь план-график). Согласно пункту 2 обновленной редакции статьи 16 Закона № 44‑ФЗ в планы-графики по новым правилам включаются:
- идентификационные коды закупок;
- наименование объекта закупок;
- объем финансового обеспечения для осуществления закупок;
- сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;
- информация об обязательном общественном обсуждении закупок.
Перечень из пяти пунктов лаконичен, и не включает даже требования об обосновании закупки и ее начальной цены. Но не стоит расслабляться: этот список является открытым, и в реальности содержание плана закупок будет определяться постановлением Правительства России. Стоит напомнить и о том, что регулятор анонсировал требования об отражении в плане не только обоснования закупки и начальной цены, но и проекта государственного (муниципального) контракта или по крайней мере его ключевых условий. А заказчику, помимо прочего, нужно будет особенно пристально следить за изменением этого постановления — акты Правительства можно скорректировать еще быстрее, чем закон.
Известной компенсацией для заказчика становится то, что уже с 1 июля 2019 года и он может вносить в план-график оперативные изменения — фактически так же, как вносят изменения в свои планы закупок субъекты Закона № 223‑ФЗ. Согласно новой редакции пункта 9 статьи 16 Закона № 44‑ФЗ, если условия будущей закупки изменились, то достаточно обновить план-график накануне ее объявления. Правда, это не только право, но и обязанность заказчика: параметры закупки должны полностью соответствовать сведениям, отраженным в плане-графике.
Открытым остается вопрос о том, в каких случаях у госзаказчика есть право вносить изменения в план-график. В новеллах самого Закона № 44‑ФЗ перечень таких случаев сформулирован в виде закрытого перечня: приведение в соответствие с правилами нормирования, изменение объемов доведенных денежных средств и итоги обязательного общественного обсуждения. Однако и здесь Правительству России предоставлено право расширять этот перечень любым образом, вплоть до того чтобы сделать его открытым и дать возможность госзаказчику изменять план-график в любой момент по своему усмотрению.
Объявление аукциона
Известными усилиями по облегчению жизни заказчика можно назвать и практику расширения «семидневных» аукционов — теперь их по общему правилу следует объявлять при закупках на сумму не до трех миллионов рублей, а до трехсот миллионов рублей.
Если же предмет аукциона «выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства», то пороговая сумма и вовсе увеличивается до двух миллиардов рублей. Правда, в этом случае к аукционной документации заказчик обязан приложить и проектную документацию — за исключением двух случаев: если «подготовка проектной документации в соответствии с указанным законодательством не требуется» и если «предметом контракта является, в том числе, проектирование объекта капитального строительства».
Зато если проектная документация опубликована заказчиком, то первая часть заявки сводится к согласию участника с условиями аукционной документации (скорее всего, это согласие будет проставляться с помощью "чекбокса"[1] в интерфейсе электронной площадки). Первую часть заявки в этих условиях заказчик не проверяет вовсе (проверять, собственно, и нечего), все давшие указанные выше согласия поставщики автоматически допускаются к аукционному торгу, а сам аукционный торг проводится «через четыре часа после окончания срока подачи заявок на участие в указанном электронном аукционе».
Последнее обстоятельство может вызвать известные неудобства для поставщиков в том прогнозируемом случае, когда окончание срока подачи заявок приходится на 18:00 30 апреля — ведь 4 часа в данном случае не пороговое, а императивное значение, которое не может быть изменено ни заказчиком, ни оператором электронной площадки. Но вот практика приведения первой части аукционной заявки к своему естественному виду — согласию с условиями аукционной документации — заслуживает распространения. Для этого в части закупки придется поступиться таким «краеугольным камнем», как оговорка об эквиваленте, но упрощение работы заказчиков и поставщиков того стоит.
Кстати, правильный шаг сделан и в отношении автоматизации работы со вторыми частями заявок: при закупке продукции, для которой правительством установлены дополнительные требования, участник может однократно направить на электронную площадку пакет документов о своем соответствии этим требованиям. И если документы в порядке, то он получает доступ к этим закупкам на все время аккредитации. Правда, это упрощает работу только поставщика, поскольку проверка этих документов в рамках каждой такой закупки в любом случае возложена на заказчика.
Закупки у единственного поставщика
Пороговое значение «малой» закупки у единственного поставщика наконец-то было увеличено, причем сразу втрое — с 1 июля 2019 года это уже не 100 тыс., а 300 тыс. рублей. Правда, предельный суммарный объем таких закупок, разрешенный заказчику, был оставлен без изменений.
Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) более не требуется. Сохранены лишь четыре случая уведомления контрольного органа о проведении таких закупок — в том числе закупка для устранения последствий аварии. Ограничены и случаи, в которых от заказчика требуется обоснование цены при заключении контракта с единственным поставщиком. Правда, в перечне этих случаев сохранились уже упомянутые «аварийные» закупки, а также покупка и аренда недвижимости.
Заключение контракта
Новеллами внесена ясность в отдельные вопросы подготовки и заключения контракта (справедливости ради, интуитивно они и без того были понятны). Так, например, пропорциональный принцип императивно установлен для определения цен отдельных этапов исполнения контракта: «в случае, если проектом контракта предусмотрены отдельные этапы его исполнения, цена каждого этапа устанавливается в размере, сниженном пропорционально снижению начальной (максимальной) цены контракта участником закупки, с которым заключается контракт». Если же заказчик заключает контракт без указания его объема, а лишь с фиксацией единичных расценок, то «контракт должен содержать порядок определения количества поставляемого товара, объема выполняемой работы, оказываемой услуги на основании заявок заказчика».
На стадии заключения контракта предусмотрены и дополнительные меры дестимулирования снижения его цены: если победитель закупки снизил цену более чем на четверть по сравнению с начальной (максимальной), то аванс ему выплачивать запрещено.
Некоторые изменения претерпел и порядок обеспечения госконтракта. Например, по новым правилам гарантийные обязательства поставщика, если таковые предусмотрены условиями поставки, будут обеспечиваться отдельно.
Существенные изменения коснулись обеспечения контракта, заключаемого с малым бизнесом. Так, если контракт заключается по итогам закупки, участниками которой были только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, то победитель может вовсе не предоставлять обеспечения контракта — «в случае предоставления таким участником закупки информации, содержащейся в реестре контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающей исполнение таким участником (без учета правопреемства) в течение трех лет до даты подачи заявки на участие в закупке трех контрактов, исполненных без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней)».
Если же победитель такой закупки все же выбрал финансовое обеспечение контракта, то его размер рассчитывается не от начальной (максимальной) цены, как во всех остальных закупках, а от цены контракта. Что вообще-то более логично, и даже заслуживает распространения на все случаи заключения контракта: ведь эта простая мера может служить для поставщика дополнительным стимулом к снижению цены контракта, коль скоро такое снижение прямо влияет на размер предоставляемого им обеспечения контракта.
Но самым важным новшеством контрактной работы стало, безусловно, право заказчика при расторжении контракта не проводить новую закупку, а заключить контракт с тем участником уже состоявшейся закупки, «с которым <...> заключается контракт при уклонении от заключения контракта победителя». Проще говоря, с участником, занявшим второе место, можно по схожим правилам заключить контракт и при уклонении победителя от заключения контракта, и при расторжении уже подписанного контракта. Причем это касается всех оснований расторжения — и по соглашению сторон, и по решению суда, и в случае одностороннего отказа.
Изменение контракта
Новеллами расширен перечень случаев, в которых заказчик имеет право на изменение существенных условий уже подписанного контракта. В частности, по соглашению сторон допускается изменение условий контрактов:
- на оказание услуг естественных монополий;
- на оказание коммунальных услуг, в том числе по газоснабжению и энергоснабжению;
- на оказание услуг по управлению многоквартирным домом;
- на оказание услуг по содержанию, ремонту, охране помещений, переданных заказчику в безвозмездное пользование или оперативное управление;
- аренды нежилых зданий и помещений.
Что дальше?
В целом на концептуальном уровне поправки можно оценить как движение в сторону исключения избыточного регулирования и общей оптимизации правил контрактной системы. Однако на этом пути предстоит сделать еще много шагов, а описанные выше новшества носят скорее тактический, а не стратегический характер.
Огромный потенциал по упрощению понимания (а значит, и исполнения) закона содержит работа уже над его юридической техникой. Увы, сегодня изрядную часть закона составляют нормы, ценные, прежде всего, как памятник творческих поисков регулятора — это нормы о «бумажных» конкурсах, запросах котировок и запросах предложений. Занимая значительный объем, они не применяются заказчиками. Можно радикально сократить объем и упростить структуру Закона № 44‑ФЗ, просто заменив десятки статей одним предложением о том, что при проведении закрытых закупок заказчик имеет право не использовать функциональность электронной площадки — то есть проводить закупки в «бумажном» режиме. Едва ли при этом на качестве закупки негативно скажется тот факт, что сроки и иные процедурные аспекты в «бумажных» способах не будут отличаться от их электронных аналогов: в конце концов, сама доля таких процедур в общем количестве закупок довольно мала.
Очистив закон от «архивных» норм, в том числе от норм о так и не прижившемся запросе предложений, можно будет существенно упростить его терминологию. Если в длинной фразе использовать слово «конкурс» вместо «конкурс в электронной форме» и «переторжка» вместо «окончательное предложение о цене контракта», то и все предложение будет восприниматься куда проще. В целом облегчение формулировок Закона № 44‑ФЗ — это отдельная, большая и очень важная задача.
Переходя от юридико-технических моментов к содержательному обновлению норм о контрактной системе, начать стоит с системного внедрения электронных технологий для автоматизации рутинных процессов. Например, не лучше ли предлагать заказчику проект закупочной документации в виде готового редактируемого файла с автозаполнением параметров на основании сведений плана-графика — раз уж закупки в любом случае централизуются в ЕИС, а сведения документации обязаны соответствовать сведениям плана-графика? Разумеется, это потребует и наличия в ЕИС библиотеки типовой документации, и программной интеграции этой библиотеки с формами плановых документов... Но как раз для такого упрощения бумажной работы и нужны электронные технологии. Они же могли бы позволить поставщику сосредоточиться в своей заявке на описании предлагаемой продукции. Коль скоро аккредитация участника любой закупки происходит посредством ЕИС, то и вторые части заявок могли бы автоматически формироваться функциональностью ЕИС. А в тех случаях, когда невозможна поставка эквивалента, усилия по участию в аукционе и вовсе свелись бы к указанию лучшей цены — то есть как раз к той работе, которая и составляет суть аукционного соревнования.
Наконец, если использовать новые технологии по максимуму, то стоит поговорить и о новых инструментах закупок, которые позволят заказчику и поставщику тратить качественно меньше времени на поиск друг друга без снижения качества закупки. Для этого обеим сторонам необходимо пересмотреть свои роли. Ведь если активной стороной станет не поставщик, а заказчик, то это позволит последнему не дожидаться заявок участников закупки, а сравнивать при возникновении необходимости уже опубликованные оферты поставщиков подходящей продукции. Делать это можно на той платформе, которая в зачаточном виде тестируется сейчас под названием «Березка» — для этого, правда, ее придется дополнить инструментами прозрачного, в том числе многокритериального, сравнения. Да и для поставщиков использование единого агрегатора торговли «Березка» должно стать максимально комфортным, ведь без этого нельзя надеяться на его наполнение, а значит, и на наличие у заказчика возможности выбора из широкого спектра конкурирующих предложений.
Заделы для каждого из перечисленных стратегических направлений развития контрактной системы существуют уже сегодня. Важно лишь реализовать этот потенциал, создав для этого технологические и регуляторные условия.
[1] Элемент графического пользовательского интерфейса, позволяющий пользователю управлять параметром с двумя состояниями, отображенными в виде поля с галочкой или крестиком (☑ включено) или пустого поля (☐ выключено).