Простая электронная закупка как будущее контрактной системы
В условиях постоянного усложнения закупочного законодательства заказчику приходится тратить все больше усилий на соблюдение закупочных процедур. Не всегда можно с уверенностью сказать, что каждое такое усилие повышает эффективность его закупок. Есть ли альтернативные пути развития контрактной системы?
Д. А. КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента правового регулирования, кандидат юридических наук
Контрактная система сегодня состоит из множества институтов, процедуры которых сопровождают всю деятельность заказчика от планирования закупки до отчетности по итогам исполнения договора. Такой подход, безусловно, верен, поскольку закупочная работа — это выбор не только поставщика, но и предмета будущей закупки, а также взаимодействие с уже выбранным исполнителем.
Вот только не являются ли избыточными сами процедуры, сопряженные с прохождением каждой из этих стадий? Такой вопрос все чаще озвучивается и экспертами, и регуляторами. В частности, в прошлом году неоднократно обсуждалась возможность объединения планов и планов-графиков закупок в единый документ, который позволит избавить заказчика от избыточной работы на стадии планирования.
Подобная рационализация возможна на каждой стадии работы заказчика. Оставив за скобками вопросы планирования, отчетности и договорной работы, попробуем сосредоточиться на подготовке и проведении закупки на этапе выбора поставщика (подрядчика, исполнителя). Для оптимизации работы на этой стадии важно верное концептуальное понимание цели и ценности предписанных Законом № 44‑ФЗ алгоритмов выбора победителя.
Конкуренция и прозрачность
На сегодняшний день выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) по правилам контрактной системы базируется на принципах конкуренции и прозрачности выбора победителя. Проще говоря, для того чтобы закупка состоялась, в ней должны непременно участвовать несколько конкурирующих поставщиков, требования к которым и к продукции должны быть заранее опубликованы, а ответ на вопрос о том, почему победитель является лучшим среди участников, должен быть очевидным.
В начале века, несмотря на наличие законодательства о закупках, непоследовательное исполнение этих принципов приводило к фактически произвольному выбору господрядчика. Для того чтобы исправить эту ситуацию, в середине прошлого десятилетия в практику государственных закупок была внедрена процедура аукциона, позволяющая соблюсти одновременно требуемые условия. Вскоре после этого аукцион был переведен в электронную форму и с тех пор остается доминирующим способом проведения государственных и муниципальных закупок. Все остальные способы либо приближаются по своей логике к аукционам, либо имеют особенности и применяются лишь в исключительных случаях.
Принципы прозрачности и конкурентности актуальны и по сей день. Однако популярный тезис о том, что аукцион, и только аукцион, обеспечивает их соблюдение, представляется спорным. Во-первых, при надлежащем проведении того же конкурса и конкуренция, и прозрачность выбора победителя обеспечиваются не в меньшей степени, чем при проведении аукциона. Во-вторых, и при проведении аукциона возможны махинации, в том числе весьма существенные. А значит, не существует способа-панацеи, и при реализации любой тактики важно то, как работа проведена в ключевых точках.
Ключевые точки
Что в большинстве случаев вызывает нарекания по результатам госзакупки, проведенной, на первый взгляд, с соблюдением всех правил? Во-первых, это предмет закупки — проще говоря, необходимость тратить бюджетные деньги на данный конкретный товар, работу или услугу. Во-вторых, это требования к предмету закупки и к участникам закупки, которые могут быть сформулированы таким образом, чтобы заранее обеспечить победу фаворита. В-третьих, это цена закупки, которая может оказаться существенно выше рыночной отнюдь не только в силу расходов поставщика на обеспечение заявки, обеспечение контракта и соблюдение процедур контрактной системы. Наконец, это качество продукции, поставленной по госконтракту.
Увы, от этих нарушений не застрахован ни один способ закупки. Определение предмета закупки вообще относится к стадии планирования. И если в обход требований о нормировании запланирована покупка предмета роскоши или очевидно ненужных услуг, то бюджетные деньги будут израсходованы нецелевым образом независимо от избранного способа закупки.
Несмотря на жесткие требования законодательства о контрактной системе к описанию предмета закупки, и даже несмотря на закрытый перечень возможных требований к ее участнику, невозможно полностью запретить заказчику указывать то, что ему нужно. А значит, побочным эффектом работы добросовестных госзаказчиков, желающих приобрести действительно качественную продукцию, всегда останется возможность недобросовестного заказчика подготовить документацию для обеспечения победы «своего» поставщика.
То же касается и цены закупки, проблема определения которой отнюдь не снимается требованиями к ее обоснованию, и качества поставленной продукции, которое в большинстве случаев определяется самим заказчиком, что возлагает дополнительную работу на заказчиков добросовестных, но совершенно не закрывает возможности злоупотреблений для заказчиков недобросовестных. И происходит оценка качества поставки уже после выбора поставщика, а потому от способа закупки она не зависит.
Представляется, что решение всех перечисленных проблем госзаказа лежит в плоскости контроля, который обеспечивается прозрачностью закупки и фиксацией ключевых действий в процессе ее подготовки и проведения. В свою очередь прозрачность создают электронные технологии, шаг за шагом внедряемые в контрактную систему. Необходимы ли в такой ситуации трудоемкие процедуры?
Просто и эффективно
Перечень оснований закупки у единственного поставщика, содержащийся в статье 93 Закона № 44‑ФЗ, постоянно расширяется. И, как ни парадоксально, это шаг в сторону повышения эффективности контрактной системы. Просто в целом ряде ситуаций применение тяжеловесных классических процедур выбора поставщика невозможно, да и не нужно.
Вот только прямая закупка иной прямой закупке рознь. Сегодня под общим именем «закупки у единого поставщика» де-факто существует целый спектр процедур — от произвольного определения господрядчика до вдумчивого сравнения нескольких рыночных вариантов с целью выбора лучшего. Московским правительством проводится примечательный эксперимент: для проведения закупки у единого поставщика создан большой электронный маркет, в котором различными поставщиками представлены собственные товары — заказчику остается лишь выбрать лучший из них.
Представляется, что в случае успешных результатов этого эксперимента именно такой подход заслужит развитие контрактной системы в будущем. Действительность требует отказаться от практики лишь пассивного привлечения потенциальных поставщиков путем публикации объявления в единой информационной системе (ЕИС). В отдельных случаях уже сегодня законодательство предписывает рассылать приглашения участникам государственной закупки, а на практике опытные заказчики делают это неофициально в любой важной процедуре. Но если у заказчика будет в распоряжении «электронная витрина» с развитым поисковым инструментарием, то и работа по выборке поставщиков для приглашения существенно упростится.
Одновременно проще и прозрачнее станет работа самого поставщика: вместо бесконечной подготовки заявок ему достаточно будет один раз заполнить данные о себе в личном кабинете такого маркета, а после — лишь один раз грамотно указать все ключевые параметры в карточках каждого из предлагаемых им товаров. И, конечно, не забывать актуализировать цену.
Фиксация и публикация цены самим поставщиком еще до выбора его победителем закупки не только снимет вопрос определения самого выгодного предложения, но и значительно облегчит работу по оценке обоснованности начальной цены закупки. Ведь в распоряжении заказчика теперь не абстрактные сведения о ценах от нескольких поставщиков, а коммерческие предложения от всех реальных поставщиков данного региона с условиями, на которых они готовы работать здесь и сейчас.
В ситуации развития электронного интеллекта и при наличии инструментов нормирования заказчику в большинстве случаев останется лишь выбрать из каталога продукции, представленной в маркете. Важно, что этот каталог формируется и актуализируется самими же поставщиками, а электронный маркет дает им лишь общую форму для корректного отображения информации.
В эту же форму можно и нужно включить отзывы о качестве уже поставленной продукции со стороны конкретных заказчиков. Подписанием отзыва заказчик подтверждает достоверность указанной в отзыве информации и свою ответственность за нее. А новые заказчики благодаря таким сведениям смогут составить более полную картину о качестве продукции, которую собираются купить.
Представляется, что такой инструмент может быть не менее эффективным, чем аукцион. Вот только спектр применения его шире, а усилий на реализацию он требует куда меньше. Ведь заказчику надо лишь указать свою потребность, срок и место поставки — а результаты ему выдаст электронная система. Она же позволит просчитать баланс цены и качества в том случае, если помимо цены заказчик указал иные измеряемые критерии выбора победителя. Разумеется, и в карточках товаров измеряемые параметры, которые могут потенциально использоваться в качестве таких критериев, должны указываться именно в числовом выражении.
Ведущие электронные торговые площадки уже сегодня вполне способны разработать инструменты, позволяющие провести закупку именно таким образом — одновременно прозрачно и без лишних усилий. И если этот подход будет востребован практикой и одобрен законодательством, то классические сложные процедуры государственных закупок будут необходимы лишь для приобретения уникальных товаров, работ и услуг.
Законодательное регулирование этого вопроса может ограничиться только расширением случаев проведения закупки у единственного поставщика. Например, известный порог в 100 000 рублей уже давно представляется устаревшим, не отвечающим современному уровню цен. Более прогрессивным подходом было бы выделение особой категории закупки у единственного поставщика в пределах пяти или даже десяти миллионов рублей, но с возложением на заказчика обязанности по непременному обоснованию выбора конкретного поставщика и по непременному же использованию описанного выше электронного маркета. Наиболее же точным является обособление описанного выше подхода в качестве отдельного способа выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) с установлением в качестве порогового значения его использования одновременно ценовых и качественных критериев. Термин «простая электронная закупка» вполне способен передать суть этого способа.