Проверка качества поставляемой продукции: проблемы и перспективы
Несмотря на всю строгость норм контрактной системы, регламентирующей едва ли не каждый шаг заказчика и поставщика, поставка победителем закупки некачественной продукции была и остается проблемой госзаказа. Причем для добросовестных заказчиков риск получить такую продукцию, к сожалению, не меньше, чем у махинаторов с бюджетными деньгами. Как так вышло, что с этим делать сейчас и что сделать еще только предстоит?
Д. А. КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента нормативноправового регулирования, кандидат юридических наук
Вроде бы и закупочная документация составлена, как нужно, и заказчик безукоризненно соответствует всем требованиям статьи 31 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44‑ФЗ), и описание молока в его заявке в точности совпадает с ГОСТом — а пить его невозможно. Проще всего отправить всю партию в учреждение, получающее молоко, и закрыть закупку как успешно проведенную, со всеми необходимыми документами и процедурами. Или столкнуться с головной болью, если здоровье людей важнее норм контрактной системы.
Увы, эта малоприятная дилемма, ставшая в свое время одной из отправных точек работы над проектом контрактной системы, за прошедшие годы не ушла в прошлое. Большинство случаев не столь вопиющие и не затрагивают вопросы здоровья и безопасности, но проблема в основе своей одна — проверка качества продукции, поставляемой победителем госзакупки. Она охватывает не только случаи поставки товаров, но и выполнение работ, и оказание услуг. Не будем даже рассматривать случаи недобросовестного проведения госзакупки, хотя и таких хватает. Хуже всего, что даже добросовестный и умеющий безукоризненно соблюдать требования контрактной системы заказчик совершенно не застрахован от ситуации, в которой ему придется выложить бюджетные деньги за то, что немедленно после поставки отправится на помойку.
Истоки этой проблемы кроются, как представляется, в основополагающих принципах контрактной системы, а корни уходят в прошлое столетие.
Привет из прошлого
Сегодня в рамках контрактной системы заказчик и в самом деле не имеет права оценивать качество предлагаемой к поставке продукции — а точнее, он может делать это исключительно посредством изучения тех документов, которые прислал сам поставщик. Сведений порой недостаточно, чтобы точно понимать, какую продукцию ты получишь по итогам исполнения контракта, поскольку, во-первых, перечень документов, которые можно требовать от участника закупки, ограничен Законом № 44‑ФЗ, а во-вторых, далеко не всегда документов в принципе достаточно для оценки качества.
И уж тем более госзаказчик не имеет права при прочих равных отказаться от некачественной продукции в пользу качественной, не говоря уже о том, чтобы переплатить за последнюю. Дело в том, что качество — как и репутация, и удобство — понятия для покупателя важные, но не измеряемые. Неизмеряемость же категории при ее оценке в известной степени повышает риск субъективизма, который в свою очередь может привести к злоупотреблениям при выборе победителя. А концептуальные основы действующей сегодня системы госзакупок были заложены еще в самом начале столетия, когда главной задачей была как раз борьба с крайним субъективизмом при оценке госзаказчиком претендентов на госконтракт, Согласно принятому еще в XX веке Закону от 6 мая 1999 г. № 97‑ФЗ «О конкурсах для государственных нужд», предшественнику Закона от 21 июля 2005 года № 94‑ФЗ (далее — Закон № 94‑ФЗ), заказчик хотя и был обязан организовывать конкурентные закупки для распределения подрядов, финансируемых за бюджетный счет, но при этом фактически был волен не только устанавливать любые критерии оценки продукции, но и произвольно начислять баллы по этим критериям. Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, ранее утвержденное Указом Президента России от 8 апреля 1997 г. № 305 (далее — Указ № 305), было не лучше — оно вроде бы и закладывало верные принципы, и даже содержало указание на обязательное использование при сопоставлении заявок исключительно «порядка и критериев», установленных в конкурсной документации, но при этом сами критерии были терминологически не отделены от требований. И прошел еще не один год, прежде чем хотя бы в коммерческой сфере рачительные собственники научились верно формулировать и применять критерии сопоставления конкурирующих заявок.
Нельзя сказать, что для России конкурентные закупки были в новинку. В свое время был наработан и изрядный опыт проведения государственных конкурсов, и изрядный опыт сопряженных с ними злоупотреблений, и набор методов по борьбе с этими злоупотреблениями... Вот только к концу XX столетия опыт этот отчасти устарел, а большей частью был забыт. В условиях формируемого заново понятийного аппарата конкурентного рынка — в том числе и рынка конкурентных закупок — смутно припоминаемые понятия «конкурс», «аукцион», «торги» еще только предстояло наполнить системным содержанием.
Однако повседневные злоупотребления при расходовании бюджетных средств не ждали глубокого разрешения теоретических вопросов. Проблема стояла остро, и для борьбы с ней было избрано радикальное решение: отказаться не только от неизмеряемых, но и вообще от неценовых критериев при оценке предложений участников госзакупки. Тогда это решение казалось простым и единственно верным, ставшим основой для инструментария Закона № 94‑ФЗ, и для середины прошлого десятилетия оно и в самом деле стало передовым. Аукционы с их предельно понятной и, на первый взгляд, совершенно прозрачной системой выбора победителя стали едва ли не единственным способом проведения закупок за бюджетный счет.
Вот только время не стоит на месте, и как бы там ни было, а потребности и сами экономические отношения усложняются. Жизнь показала, что радикальное решение имеет пределы своего эффективного применения. Если при описании простой стандартизированной продукции аукцион подходит как нельзя лучше, то в сложной многомерной закупке он, напротив, оставляет за бортом того, кто предлагает к поставке дорогое, но добротное. Так борьба с субъективизмом проявила свою обратную сторону и сделала фактически невозможной оценку качества поставляемой продукции при выборе победителя госзакупки.
И уже во втором десятилетии XXI века вроде бы именно на волне борьбы за качество и ухода от диктата цены был разработан законопроект о контрактной системе — тогда еще федеральной контрактной системе — с осмысленным развитием тех верных элементов, которые были заметны еще в Указе № 305. Но и на пятый год действия Закона № 44‑ФЗ цена позиционируется как основной — а лучше если единственный — критерий сопоставления предложений участников, тогда как качественные показатели в число таких критериев включить весьма проблематично.
Что можно делать сегодня
Нужно ли вообще оценивать качество при выборе победителя? Приверженцы аукциона утверждают, что все проблемы с применением этого безупречного способа кроются лишь в неумении грамотно составить закупочную документацию. Если же точно и скрупулезно описать все требования к поставляемой продукции, то негодные предложения не пройдут далее этапа рассмотрения первых частей заявки.
Это верно. Но лишь отчасти. Проблему теоретически мог бы решить каталог продукции с детализированным описанием требования к каждому виду закупаемых товаров, в том числе и требований заградительных. Но уже та титаническая работа, которая сегодня ведется для создания каталога медизделий, лучше всяких теоретических выкладок демонстрирует факт, что в XXI веке в условиях живой экономики составление каталогов для заказчиков является далеко не самым ресурсосберегающим методом обеспечения качества поставок.
Но даже это лишь начало проблемы. Ведь помимо требований неизмеряемых есть еще и требования, документально не проверяемые. Тот же пресловутый ремонт комфорт-класса может быть описан в предложении в точном соответствии с техническим заданием и даже выполнен с использованием нужного количества краски, розеток и ламината оговоренной толщины — а при взгляде на помещение в голове останется только одно слово: «дешевка».
Важно понять, как можно в систему траты бюджетных средств привнести такие механизмы, которые позволили бы в сфере госзакупок использовать лучший опыт сферы индивидуальных закупок. Ведь в повседневной жизни мы можем отвезти машину в проверенный сервис с добросовестными мастерами вместо того, чтобы искать самое дешевое объявление в интернете. Но как же поступить добросовестному госзаказчику, которому вдруг захотелось делать все то же самое не только для себя, но и для тех, для кого он должен делать это по долгу службы?
Сегодня у госзаказчика де-факто есть лишь один механизм учета качества продукции при выборе победителя, и этот механизм по большому счету можно оценить как злоупотребление правом. Начать такому заказчику и в самом деле придется с детального описания требований к продукции не только в закупочной документации, но и в проекте контракта. Но помимо этого ему нужно помнить, что по правилам контрактной системы заказчик может прописать в документации и проекте контракта свое право на одностороннее расторжение последнего. После поставки первой партии некачественной продукции в этом случае он может расторгнуть контракт. Но вместо того чтобы заново проводить торги, заказчик может воспользоваться своим законным правом и закупить недопоставленный объем посредством запроса предложений.
При этом предмет закупки изменять нельзя — но добросовестному заказчику это и не нужно. В данном случае важнее то, что именно запрос предложений остается сегодня единственным способом выбора поставщика по правилам контрактной системы, позволяющим сделать акцент на оценке качества. И хотя в рамках конкурса допускается оценка конкурсной комиссией качества, но удельный вес этого критерия даже в совокупности с функциональными характеристиками и экологичностью не может по общему правилу превышать 30 процентов. А при проведении запроса предложений пункт 3 статьи 32 Закона № 44‑ФЗ разрешает использовать те критерии, которые не указаны в пункте 1 этой статьи для случаев проведения конкурса, то есть то же тестирование продукции. В дополнение к этому пункт 12 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства России от 28 ноября 2013 г. № 1085, разрешает при проведении запроса предложений снизить сакральное значение удельного веса цены так, что доминирующими окажутся именно качественные показатели.
Все это в известной мере и в самом деле позволяет купить дороже и качественнее даже по правилам контрактной системы. Однако временные рамки, установленные для выбора победителя, диктуют заказчику необходимость либо оценивать качественные показатели в крайней спешке, либо проводить конкурс и не устанавливать для оценки качества удельный вес более 30 процентов.
Выше мы говорили о добросовестных заказчиках, но не нужно забывать о том, что все требования и ограничения контрактной системы, как бы парадоксально они порой ни работали, изначально создавались для борьбы с заказчиками недобросовестными. И описанный выше сегодняшний механизм едва ли содержит меньшие риски субъективизма по сравнению с тем же тестированием образцов продукции на стадии рассмотрения заявок, который довольно успешно используется в коммерческой практике. Да и поставщик в описанной ситуации рискует не просто остаться без контракта, а, что куда тяжелее, остаться без денег за уже поставленную продукцию, которую заказчик оценил как некачественную, и попасть в реестр недобросовестных поставщиков.
Что нужно сделать завтра
Застарелая проблема не решается одним махом. Требуется поиск баланса между антимонопольными ограничениями и экономической действительностью. И хорошо если первоначально найденный баланс будет тестироваться не в глобальном, а в локальном масштабе.
В этом контексте известные надежды дает, например, проект Торгово-промышленной палаты России, посвященный борьбе за господряды для поставщиков качественной сельхозпродукции. Эта отрасль и в самом деле могла бы стать пилотным проектом, который должен выработать пути снятия застарелых ограничений госзаказа в том его сегменте, который сегодня, пожалуй, можно отнести к числу самых проблемных. Да и в общем контексте структуры национальной экономики поддержка хотя бы простейшего — сельскохозяйственного производства могла бы стать первым шагом.
Но как помочь поставщику качественной сельхозпродукции победить в борьбе за подряд на поставку тех же продуктов питания? Возвращаясь к фрагментарному переносу опыта одной сферы в другую, стоит подробнее остановиться на вроде бы очевидной истине: мы хотим не случайно увидеть то, за что будем платить деньги. Автомобили отправляются в тест-драйв, дизайнеры публикуют свое портфолио, строители демонстрируют всем уже построенные дома, а на полках магазинов разложены продукты, доступные для визуального ознакомления и для возможности купить полкило на пробу...
Для нужд учреждения эта понятная надобность формулируется в виде требования к участникам закупки предоставить образцы поставляемой продукции. В подавляющем большинстве случаев для поставщика это не сопряжено со сколь-нибудь существенными дополнительными расходами, зато добросовестный заказчик в штучном масштабе получает более или менее репрезентативный образец того, что после подписания договора будет получать в оптовом масштабе.
Антимонопольная служба справедливо усматривает риски нарушения равенства участников закупки в ситуации, когда заказчик оставляет за собой право на стадии рассмотрения заявок запросить тестовые образцы, провести выездную проверку и т. п. Однако если сделать эту норму не правом, а обязанностью заказчика при сопоставлении предложений участников, то все участники вновь оказываются в равном положении, а добросовестный заказчик получает шанс помимо привычного изучения бумаг оценить качество того, что предлагается к поставке. Именно таким методом, к слову сказать, проблема оценки качества давно уже решается наиболее развитыми коммерческими заказчиками.
Вторым опасением Антимонопольной службы, которое нельзя не принять во внимание, является классическое «А судьи кто?». И не только «кто», но и «как». Однако здесь важно понимать, что любая сложная закупка в той или иной мере сталкивается с ситуацией, в которой оценку предложения нельзя поручить компьютеру, и необходимо привлечь человека с его субъективным экспертным мнением на тему качества проекта, надежности системы и пригодности для употребления в пищу продукта. К сожалению, бесстрастная машина не в состоянии дать ответ на вопрос, насколько хорошо или плохо по этим показателям представленное предложение именно для людей.
А значит, проблема скорее всего не в неизмеряемых показателях, а в том риске злоупотреблений, которые они создают. Из этой вроде бы лежащей на поверхности истины представляется логичным следствие о том, что и энергия праведной борьбы должна быть направлена не против неизмеряемых показателей, а против этого самого риска злоупотреблений.
Возможно ли минимизировать негативные риски при использовании нужного инструмента? Люди научились работать с опасным порохом и еще более опасным сжиженным газом. Будет здорово, если и в вопросе о работе с неизмеряемыми критериями антимонопольная служба поможет своей экспертизой при выработке регуляторного баланса между требованиями антимонопольного законодательства и потребностью в тестировании качества продукции. Ведь при малейших сомнениях именно контролер в любом случае будет иметь полномочия по оценке того, обоснованно ли применил в данном конкретном случае заказчик неизмеряемый критерий оценки, или же это было сделано ради манипулирования итогами закупки.
Вероятно, в первую очередь работу с критериями стоит упорядочить. Порядок при этом не тождественен ограничению всех возможных критериев до одного. По умолчанию, например, могут применяться исключительно измеряемые критерии сопоставления, в том числе цена. При этом заказчик обязан опубликовать в составе закупочной документации не только удельный вес каждого измеряемого критерия, но и формулу присвоения баллов по каждому из них с указанием тех единиц измерения, в которых оценивается предложение поставщиков по данному критерию. И лишь если необходимо использовать неизмеряемые критерии, заказчик обосновывает их использование в закупочной документации — но и в этом случае отражает там же и обязательно закрытый перечень таких критериев, и удельный вес каждого неизмеряемого критерия.
Вместо формулы присвоения баллов в этом последнем случае указывается порядок присвоения баллов. В качестве такого порядка может выступать и работа экспертной комиссии с протоколированием персонального мотивированного экспертного заключения каждого из членов комиссии во исполнение принципа контрактной системы о персональной ответственности за принимаемые решения в рамках осуществления закупки. Экспертиза же, в свою очередь, может быть посвящена именно тестированию предоставленных образцов, в том числе образцов продуктов питания (если это необходимо заказчику, то и с привлечением лабораторного исследования), предлагаемой поставщиком спецодежды или химических реагентов, изучению возведенных подрядчиком объектов и т. п.
И в этом случае есть надежда на то, что контрактная система сможет сделать качественный шаг вперед не только в смысле предписанных ей механизмов проведения закупки, но и в смысле влияния этих механизмов на конечный результат исполнения госконтракта.