Составляем электронную заявку по-новому
С 1 июля 2018 года начинается перевод всех госзакупок в электронную форму, а в 2019 году электронная форма должна стать основной при проведении почти всех государственных и муниципальных закупок. Это не означает радикального изменения всех существующих процедур закупок, однако к особенностям их реализации в электронной форме лучше подготовиться заранее.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента правовой экспертизы, кандидат юридических наук
М. Н. МДИНАРАДЗЕ, ведущий юрисконсульт Департамента правовой экспертизы
31 декабря 2017 года в Закон от 5 апреля 2013 г. № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44 ФЗ) был внесен ряд крайне значимых поправок. Они в корне меняют не только представление о закупках в электронной форме, но и добавляют новшества в части обеспечения заявки, ее элементов и т. п. При этом необходимо учитывать, что вступление в силу различных фрагментов внесенных изменений будет происходить постепенно и в разные периоды.
Одновременно с изучением вносимых поправок непосредственно в текст Закона «О контрактной системе» целесообразно также обращаться напрямую к тексту нормативно-правового акта, которым эти изменения вносятся. Например, именно в тексте Закона от 31 декабря 2017 г. № 504 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 504 ФЗ) предусмотрены некоторые нюансы в части сроков, с которых те или иные изменения Закона о контрактной системе начинают не только действовать, но и фактически применяться.
Электронные конкурентные госзакупки
Глобальные изменения начинаются уже с положений пункта 2 статьи 24 Закона № 44 ФЗ. В новой редакции указанного пункта конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) кроме привычной бумажной формы проведения могут быть реализованы и в электронном виде.
Право осуществлять закупки в электронной форме заказчики получат уже с 1 июля 2018 года — иными словами, заказчик при планировании и объявлении конкурса, запроса котировок или запроса предложений сможет выбрать ту или иную форму по собственному усмотрению. Однако уже с 1 января 2019 года электронная форма закупок станет обязательной. В тексте Закона № 44 ФЗ сделано несколько исключений из этой обязанности: проведение закрытой закупки, закупка у единственного поставщика, запрос котировок, проводимый в целях оказания гуманитарной помощи, и тому подобные случаи, предусмотренные статьями 75, 76, 80, 82, 84, 93, 111 и 111.1 Закона № 44 ФЗ.
Таким образом, помимо уже известного электронного аукциона электронная форма предусмотрена для открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, запроса котировок и запроса предложения — то есть для всех открытых конкурентных способов выбора поставщика по правилам контрактной системы. В тексте закона они именуются «электронными процедурами».
В случаях, определенных Правительством России, в электронной форме могут быть также проведены закрытые электронные процедуры: закрытые конкурсы, закрытые конкурсы с ограниченным участием, закрытые двухэтапные конкурсы, закрытые аукционы. В свою очередь для осуществления закрытых электронных процедур введено определение специализированной электронной площадки и ее оператора. Эти спецплощадки не стоит путать ни с обычными площадками, предназначенными для проведения госзакупок, ни с отобранными площадками, предназначенными для проведения закупок с участием исключительно субъектов малого и среднего предпринимательства по правилам Закона от 18 июля 2011 г. № 223 ФЗ.
Базовые особенности нововведенных процедур в электронной форме вынесены в отдельную статью 24.1 Закона № 44 ФЗ (действует с 1 июля 2018 г.). В этой же статье устанавливается состав требований, которые Правительство России должно предъявлять к операторам электронных площадок: требования к уставному капиталу, раскрытию отчетности, техническим характеристикам электронной площадки и т. д. Отдельный перечень требований предусмотрен для спецплощадок. При этом, как и прежде, окончательный перечень аккредитованных операторов формирует также Правительство России.
Доступ к электронной процедуре
Коль скоро процедура проводится в электронной форме, то и для доступа к ней участнику закупки необходима аккредитация на той электронной площадке, на которой будет проводиться закупка. В перспективе аккредитация — это не столько «бюрократия» с регистрацией на еще одном портале, сколько удобная для поставщика опция, позволяющая однократно и централизованно загрузить в интернет все данные, которые впоследствии составят основу второй части электронной заявки.
Несмотря на введение новых видов электронных процедур уже с 1 июля 2018 года, в соответствии с пунктом 49 статьи 112 Закона № 44 ФЗ аккредитация на участие в любой из них с 1 июля 2018 года по 1 января 2019 года проводится в порядке, предусмотренном прежде статьей 61 для прохождения аккредитации на участие в электронном аукционе.
Обратите внимание, что с 1 января 2019 года для подачи заявки в любую электронную процедуру участникам необходимо быть не только аккредитованными на электронной площадке, но и иметь специальную регистрацию в единой информационной системе. Порядок прохождения такой регистрации, по всей видимости, будет утвержден позже — так же, как и ответственный за ее проведение орган. При этом начиная с 1 января 2019 года, если участник успешно зарегистрирован в ЕИС, то аккредитовать его на площадке оператор обязан автоматически, даже без запроса дополнительной информации.
Помимо проведения аккредитации и ведения реестра участников оператор электронной торговой площадки (ЭТП) будет осуществлять также консолидацию получаемых от участников документов и информации, предусмотренных пунктом 11 статьи 24.1 Закона № 44 ФЗ, которую будет передавать заказчику в необходимых случаях. Например, такие документы и информацию согласно пункту 1 статьи 54.7 Закона № 44 ФЗ (вступит в действие с 1 июля 2018 г.) оператор должен будет направить заказчику одновременно с передачей последнему вторых частей заявок на участие в конкурсе.
Обеспечение электронной заявки
С дополнением перечня процедур, которые могут быть проведены в электронной форме, произошли изменения и в части предоставления обеспечения заявки.
В соответствии с пунктом 2 статьи 44 Закона № 44 ФЗ с 1 июля 2018 года обеспечение заявки на участие в конкурсах или аукционах предоставляется либо денежными средствами, либо банковской гарантией. Несмотря на то, что сама норма предоставляет участникам право самостоятельно выбрать удобный способ обеспечения, согласно пункту 52 статьи 1 Закона № 504 ФЗ вплоть до 30 июня 2019 года использовать можно только обеспечение в форме денежных средств, вносимых на специальный счет.
Однако в отличие от действующего в настоящее время порядка специальный счет в банке будет открываться не оператором, а самими потенциальными участниками. Вероятно, именно с этим нововведением связана передача полномочий на фактическое осуществление каких-либо действий на счете от оператора непосредственно банку. На основе информации, получаемой от оператора, банк будет самостоятельно осуществлять блокирование денежных средств в необходимом размере. В свою очередь именно на банк будет переложена ответственность за несвоевременное осуществление операций (в том числе блокировка и разблокировка средств) по счетам, открытым поставщиками.
Вообще открытие и ведение специальных счетов будут осуществлять банки, входящие в перечень, установленный Правительством России. При этом на оператора возложена обязанность заключения соглашения о взаимодействии с каждым из таких банков. Требования к условиям этих соглашений будут также установлены Правительством России.
Дополнительным бонусом для участников закупки станет обязанность банка, в котором у участника открыт специальный счет, начислять проценты за пользование денежными средствами (даже в период их блокировки), находящимися на нем, в соответствии с условиями договора, заключенного между клиентом и банком. Иными словами, подобная схема предоставляет участнику в дополнение к обязанности размещать счета в определенном банке дополнительную потенциальную возможность получить еще один источник дохода.
Возможность предоставления банковской гарантии в рамках электронной процедуры также является важным нововведением, имеющим и собственные особенности. Например, перечень банков, уполномоченных осуществлять выдачу банковских гарантий, будет вести и размещать на своем официальном сайте федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок на основании сведений, полученных от Центрального банка. По всей видимости, таким уполномоченным органом станет Минфин России.
Следующим нововведением стала предусмотренная обязанность оператора осуществлять взаимодействие с реестром банковских гарантий. Для чего такое взаимодействие предназначено, в настоящий момент понятно не в полной мере. Возможно, что проверка актуальности банковской гарантии и ее условий будет осуществляться электронной площадкой автоматически. Вероятно, именно в связи с этим согласно пункту 29 статьи 44 Закона № 44 ФЗ Правительство России уполномочено определять порядок взаимодействия участника закупки, заказчика и оператора в случае предоставления участником именно банковской гарантии.
Необходимо иметь в виду правило, предусмотренное пунктом 19 статьи 44 Закона № 44 ФЗ: подачей заявки на участие в электронных процедурах участник закупки выражает согласие на блокирование денежных средств, находящихся на его специальном счете. В случае наличия в реестрах банковских гарантий информации о банковской гарантии, выданной участнику для обеспечения заявки по процедуре, блокирование денежных средств на специальном счете не осуществляется. Данная норма по сути вводит презумпцию использования обеспечения заявки на участие в электронной процедуре именно в форме блокирования денежных средств, которая перестает действовать только при обнаружении в специальном реестре подходящей банковской гарантии. Это же правило диктует необходимость автоматизации обмена сведениями между включенными в правительственный перечень банками, электронной площадкой и реестром банковских гарантий.
Участие в электронном конкурсе
Отдельно необходимо остановиться на порядке проведения некоторых новых электронных процедур. Действительно, правил организации электронного аукциона, уже достаточно давно и успешно применяемого в рамках контрактной системы, изменения почти не затронут. А вот при подготовке к участию в иных процедурах — теперь уже в электронной форме — следует как минимум учитывать следующие нюансы.
Так, согласно нововведениям с 1 июля 2018 года (п. 1 ст. 54.2 Закона № 44 ФЗ) при проведении открытого конкурса заказчик обязан разместить извещение о закупке в единой информационной системе не менее чем за 15 рабочих дней до окончания срока приема заявок (а не за 20 календарных, как при проведении «бумажного» конкурса). Для участия в открытом конкурсе заявка поставщика по сути должна состоять из трех элементов: первой и второй частей заявки, а также ценового предложения, указываемого отдельно. Требования к содержанию первой части заявки изложены в пункте 4 статьи 54.4 Закона № 44 ФЗ: согласие участника исполнить договор на объявленных условиях, при необходимости — предложение о качественных функциональных характеристиках и др. Указание в первой части заявки цены контракта не допускается. Вторая часть заявки должна соответствовать требованиям пункта 6 статьи 54.4 Закона № 44 ФЗ и содержать идентифицирующую информацию о поставщике, документы, подтверждающие соответствие товара, квалификацию участника и т. д.
Все три элемента (включая предложение о цене) подаются участником одновременно с использованием программно-аппаратного комплекса оператора электронной площадки. Однако первая и вторая части представляют собой отдельные файлы, а цена, вероятнее всего, будет указываться непосредственно в интерфейсе системы.
При рассмотрении первой части заявки заказчиком будет решаться вопрос о том, насколько предложение участника закупки соответствует требованиям конкурсной документации. После рассмотрения первых частей заявок поставщики также имеют возможность сделать окончательное (улучшенное) предложение. Далее заказчик сопоставляет и ранжирует те заявки, которые соответствуют требованиям конкурсной документации. Наконец, рассмотрение вторых частей заявок необходимо для определения факта соответствия требованиям конкурсной документации самого участника конкурса.
В общих чертах алгоритм проведения открытого конкурса выглядит следующим образом:
1. Подача заявки через электронную площадку.
2. Возврат оператором заявки в случае ее несоответствия указанным в законе критериям.
3. Рассмотрение и оценка заказчиком первых частей заявок.
4. Период для осуществления возможности подачи окончательного предложения.
5. Рассмотрение и оценка заказчиком вторых частей заявок.
6. Оформление заказчиком итогового протокола.
7. Заключение контракта.
Все эти действия, включая заключение контракта, осуществляются в электронной форме.
Участие в электронном запросе котировок
Своя специфика будет присуща и электронному запросу котировок. Извещение о проведении электронного запроса котировок должно быть размещено не менее чем за пять рабочих дней до окончания подачи заявок, что уже подразумевает крайне сжатый и ускоренный период проведения всей закупки в целом.
Для дополнительной оперативности упрощен и порядок подачи, рассмотрения заявок. Так, при подаче заявки на участие в запросе котировок обособляется лишь цена. А согласие с условиями извещения о запросе котировок, которое является центральным элементом котировочной заявки, проставляется для удобства поставщика непосредственно в интерфейсе электронной площадки.
Главная особенность, по сути изложенная в пункте 5 статьи 82.4 Закона № 44 ФЗ, который также вступит в действие с 1 июля 2018 года, следует из содержания протокола, оформляемого котировочной комиссией заказчика. После завершения рассмотрения члены комиссии должны указать в протоколе по каждой заявке решение лишь об их отклонении или неотклонении. После этого протокол направляется оператору, который с помощью программно-аппаратного комплекса, в автоматическом режиме ранжирует и присваивает номера неотклоненным заявкам по степени предпочтительности предложения о цене контракта. Поставщик, чьей заявке по итогам автоматического ранжирования присваивается первый номер, признается победителем. Причем протокол котировочной комиссии будет дополнен самим оператором после проведения ранжирования.
Иными словами, при проведении запроса котировок котировочная комиссия уполномочена принять решение лишь об отклонении заявки. Выбор лучшего ценового предложения происходит автоматически, путем ранжирования оператором заявок допущенных участников.
На основании вышеуказанного порядок проведения электронного запроса котировок представляется следующим образом:
1. Подача заявки участником на электронной площадке, в том числе указание в интерфейсе электронной площадки цены поставки и согласия с иными условиями поставки.
2. Возврат оператором заявки в случае ее несоответствия указанным в законе критериям.
3. Рассмотрение заявок заказчиком на предмет их отклонения или неотклонения.
4. Оформление протокола по итогам рассмотрения заявок заказчиком.
5. Автоматическое ранжирование оператором допущенных заказчиком заявок.
6. Автоматическое определение победителя и дополнение оператором протокола заказчика.
7. Заключение контракта.
Участие в электронном запросе предложений
Заявка на участие в запросе предложений даже при проведении его в электронной форме подается единым документом. Все заявки оцениваются заказчиком самостоятельно, на основании критериев, поименованных в документации. Результаты рассмотрения заявок фиксируются в виде таблицы.
В качестве еще одной особенности электронного запроса предложений кажется необходимым выделить обязанность организатора, предусмотренную пунктом 20 статьи 83.1 Закона № 44 ФЗ (вступит в действие с 1 июля 2018 г.). Так, заказчик обязан разместить в единой информационной системе выписку из протокола рассмотрения и оценки заявок не позднее даты окончания срока рассмотрения. В такой выписке должны содержаться перечень отстраненных участников, причина отстранения, условия исполнения контракта, указанные в их заявках.
Так же как и при проведении открытого конкурса в электронной форме, участники электронного запроса предложений, заявки которых допущены по итогам их рассмотрения и оценки заказчиком, имеют возможность подать окончательное предложение, улучшающее условия будущей поставки и увеличивающее шансы поставщика на победу. Определение победителя и формирование итогового протокола будут осуществляться самим заказчиком.
Итак, проведение электронного запроса предложений включает:
1. Подачу заявок через электронную площадку.
2. Возврат оператором заявки в случае ее несоответствия указанным в законе критериям.
3. Рассмотрение и оценку заявок заказчиком.
4. Размещение выписки протокола рассмотрения с указанием отстраненных участников.
5. Подачу окончательных предложений участников.
6. Выбор победителя заказчиком.
7. Заключение контракта.
Заключение контракта в электронной форме
Порядок и правила заключения контракта по итогам всех видов электронных процедур предусмотрены статьей 83.2 Закона № 44 ФЗ (вступит в действие с 1 июля 2018 года). Они являются не только идентичными для всех конкурентных способов госзакупки, но в целом копируют алгоритм, предусмотренный сегодня для электронного аукциона. В общих чертах у заказчика остается обязанность разместить готовый проект контракта, к которому поставщик сохраняет право представить протокол разногласий. После урегулирования всех нюансов стороны подписывают контракт усиленными электронными подписями и загружают его в ЕИС.