Обоснование закупки: технология и проблемные вопросы

Д. А. Казанцев

Обоснование закупки и ее начальной цены, на первый взгляд, детально регламентированы законодательством. Однако оно скрывает подводные камни, грозящие существенным нецелевым расходованием бюджетных средств.

Д. А. КАЗАНЦЕВ, начальник отдела правовой экспертизы, кандидат юридических наук

Обоснование закупки задумывалось в качестве ключевой меры профилактики нецелевого использования бюджетных средств. В настоящее время такое обоснование заключается в подтверждении соответствия каждой закупки требованиям Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) и происходит на стадии формирования плана закупок, а затем в процессе формирования плана-графика. Однако технология обоснования оставляет ряд вопросов, поскольку, возлагая немалый объем работы на добросовестного госзаказчика, она при этом абсолютно не препятствует недобросовестному заказчику провести нецелевые закупки любой стоимости.

Всем известно, что первоначально, на стадии формирования плана закупок, обосновывается сам предмет закупки. Проще говоря, заказчик в публичном режиме и по установленной форме отвечает на вопрос о том, для чего вообще необходимо приобретение данного товара, работы или услуг за бюджетные деньги.

В план-график заказчик включает уже обоснование начальной (максимальной) цены контракта, которое важно тем, что во многих случаях в контрактной системе начальная цена не сильно отличается от цены закупки. И еще оно важно, поскольку именно начальной ценой, а точнее, разницей между начальной ценой и ценой контракта измеряется эффективность закупочной работы госзаказчика.

Кроме начальной цены закупки в плане-графике обосновывается способ выбора поставщика (подрядчика, исполнителя). Этот аргумент сводится к указанию нормы закона, дозволяющей или прямо предписывающей заказчику при приобретении той или иной продукции использовать определенный способ закупки.

Обоснование закупки

Обоснование объекта закупки в большинстве случаев не представляет сложности. Но при этом оно включается в план закупок по определенной форме.

В пункте 1 статьи 18 Закона № 44-ФЗ указано, что все объекты закупки обосновываются исходя из необходимости реализации конкретной цели ее осуществления. Сами цели закупки сформулированы в статье 13 Закона № 44-ФЗ так:

• достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами;
• исполнение международных обязательств Российской Федерации, в том числе ее участия в международных программах;
• выполнение функций и полномочий заказчика.

Последний пункт наиболее важен в практической работе, так как именно его проще всего использовать для обоснования той или иной закупки. Но он же и содержит наибольший риск с точки зрения достижения глобальных целей системы госзакупок: если государственные и международные программы подразумевают хоть какое-то целеполагание (а значит, и целевой характер закупок), то обоснование связи любой закупки с выполнением функций и полномочий заказчика зависит исключительно от дара убеждения и литературных навыков последнего. И в этом заключается одна из базовых проблем госзаказа — с одной стороны, никто лучше добросовестного заказчика не скажет, что действительно необходимо ему в повседневной работе, но при этом недобросовестный заказчик эту же ситуацию использует для приобретения за государственный счет вещей фактически для личного использования, в том числе предметов роскоши. Эту проблему могло бы решить нормирование, предусмотренное статьей 19 Закона № 44-ФЗ, однако еще очень и очень многое предстоит сделать для того, чтобы вся контрактная система действительно была охвачена конкретными параметрами нормирования.

До формирования таких норм само обоснование предмета закупки остается на усмотрение заказчика, хотя и включается в план закупок по форме, утвержденной постановлением Правительства России от 5 июня 2015 г. № 555 (далее — Постановление № 555).

Обоснование начальной цены

Пожалуй, самым сложным с точки зрения трудозатрат является обоснование начальной (максимальной) цены закупки. Прежде всего, Законом № 44-ФЗ предписывается использовать определенный метод обоснования начальной цены конкурентной закупки, а в отдельных предусмотренных законом случаях и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком. При необходимости несколько методов могут быть использованы одновременно, что предусмотрено пунктом 1 статьи 22 Закона № 44‑ФЗ.

Начальная цена по общему правилу обосновывается с использованием следующих прямо указанных в Законе № 44-ФЗ методов:

• метод сопоставимых рыночных цен, иначе называемый методом анализа рынка. Этот метод заключается в установлении начальной цены на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров или, при их отсутствии, — однородных товаров. Идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. Однородными товарами признаются товары, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции или быть коммерчески взаимозаменяемыми. При применении метода анализа рынка заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен;
• нормативный метод. Этот метод заключается в расчете начальной цены на основе документов о нормировании и подразумевает обязательное наличие таковых;
• тарифный метод. Применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством цены закупаемых товаров подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами;
• проектно-сметный метод. Заключается в определении начальной цены на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации, разработанной в соответствии с методиками, утвержденными уполномоченным органом власти в сфере строительства. Этот же метод используется при закупке проведения работ по сохранению объектов культурного наследия на основании согласованной проектной документации. На практике, однако, важнее всего то, что проектно-сметный метод разрешено применять и при обосновании начальной цены контракта на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений;
• затратный метод. Применяется в случае невозможности применения иных методов или в дополнение к иным методам. Данный метод состоит в определении начальной цены как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. Информация может быть получена заказчиком исходя из анализа контрактов, размещенных в единой информационной системе, других общедоступных источников, в том числе информационно-ценовых агентств, общедоступных и проведенных по инициативе заказчика результатов изучения рынка.

Перечисленные выше методы условно можно разделить на две группы — основные и дополнительные. Во вторую группу входят нормативный, тарифный и проектно-сметный. С дополнительными методами все более или менее понятно: ценообразование привязано либо к показателю, утвержденному актом о нормировании, либо к тарифу, установленному государством, либо к смете.

Сложнее обстоит дело с затратным методом и с методом анализа рынка. Исходные данные, используемые в рамках каждого из этих двух методов, могут очень серьезно влиять на разброс вариантов начальной (максимальной) цены. При этом примечательно, что при невозможности применения ни одного из указанных выше методов заказчик вправе применить собственные (п. 12 ст. 22 Закона № 44-ФЗ). В этом случае в обоснование начальной цены заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов.

Приоритетным методом определения начальной цены в Законе № 44-ФЗ назван метод анализа рынка, а потому ниже речь пойдет именно о нем.

При использовании метода анализа рынка важно обратить внимание на источники той информации, которая будет использоваться для обоснования цены. В самом Законе № 44-ФЗ указано, что в целях применения метода анализа рынка могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах, сведения о ценах, полученные по запросу заказчика у поставщиков, а также данные, полученные в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в ЕИС.

Согласно Закону № 44-ФЗ к общедоступным сведениям о ценах относится следующая информация:

• о ценах, содержащаяся в уже исполненных госконтрактах. Эти сведения заказчик может почерпнуть в реестре контрактов, опубликованном в ЕИС;
• о ценах, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами;
• о котировках на российских биржах и иностранных биржах;
• о котировках на электронных площадках;
• данные государственной статистической отчетности;
• о ценах, содержащаяся в официальных источниках информации уполномоченных государственных и муниципальных органов;
• о рыночной стоимости объектов оценки, определенной в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность.

Кроме того, в качестве такого рода общедоступной информации Законом № 44-ФЗ разрешено использовать данные информационно-ценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен.

Для активного заказчика важно то, что Закон № 44-ФЗ фактически оставляет перечень допустимых источников общедоступной информации для обоснования цен открытым (подп. 8 п. 18 ст. 22 Закона № 44-ФЗ). Проще говоря, заказчику можно использовать и иные источники информации помимо перечисленных выше, причем Закон № 44-ФЗ не требует от него обоснования такого использования.

Работа с полученной из источника информацией пошагово описана в Методических рекомендациях по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567 (далее — Методические рекомендации). Отметим, что рекомендации носят не нормативный, а в первую очередь разъяснительный характер и предназначены для «оказания помощи заказчикам, уполномоченным органам, уполномоченным учреждениям в определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» (п. 1.1 Методических рекомендаций). Иными словами, буквальное следование этим рекомендациям снижает риск возникновения вопросов к заказчику, но всегда остается на усмотрение последнего.

Несколько упрощая, можно сказать, что, получив информацию из указанных выше источников, заказчик должен выбрать не менее трех цен и высчитать на их основе среднюю арифметическую. Для простоты работы заказчика Методическими рекомендациями рекомендуется использовать следующую формулу:

,

где:

НМЦК^рын — начальная (максимальная) цена контракта, определяемая методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

v — количество (объем) закупаемого товара (работы, услуги);

n — количество значений, используемых в расчете;

i — номер источника ценовой информации;

ц_i — цена единицы товара, работы, услуги, представленная в источнике с номером i.

При этом в расчетах не рекомендуется использовать те цены, которые отклоняются от среднего значения более чем на треть. Для того чтобы проще было выделить именно однородные цены, Методическими рекомендациями в помощь заказчику также предложена специальная формула:

,

где:

V — коэффициент вариации;

ц_i — цена единицы товара, работы, услуги, указанная в источнике с номером i;

<ц> — средняя арифметическая величина цены единицы товара, работы, услуги;

n — количество значений, используемых в расчете.

Совокупность значений, используемых в расчете, при определении начальной (максимальной) цены контракта считается неоднородной, если коэффициент вариации цены превышает 33 процента. В этом случае целесообразно провести дополнительные исследования в целях увеличения количества ценовой информации, используемой в расчетах (п. 30.20.2 Методических рекомендаций).

В этом документе также приведены формулы расчета начальных цен на основании иных методов. Но, как уже было сказано выше, заказчик вправе упростить эти формулы и выработать собственную методику обоснования начальной цены либо обработки данных в рамках каждого метода ее обоснования.

Но вернемся к источникам информации. На первый взгляд, чтобы получить наиболее актуальное и адекватное представление о рыночных ценах, заказчику стоит обратиться к поставщикам или к их каталогам. Но уже на этом шаге возникает необходимость внесения поправок в полученные данные, поскольку цена госзакупки в силу самих условий, установленных Законом № 44-ФЗ, будет почти наверняка выше розничной рыночной цены. В пункте 3.17 Методических рекомендаций Минэкономразвития России весьма разумно предложено учитывать в том числе такие факторы, как:

• срок и объем гарантии качества;
• изменение базовой номенклатуры (комплектации, состава работ, услуг), обусловленное изменением удельного веса различных позиций (товаров, работ, услуг) в общем объеме закупки;
• дополнительная номенклатура (комплектация) — появление новых (или исключение предусмотренных ранее) позиций (товаров, работ, услуг) в общем объеме закупки;
• размер обеспечения исполнения контракта;
• изменение в налогообложении;
• изменение валютных курсов (для закупок импортной продукции);
• изменение таможенных пошлин.

Этим перечнем обстоятельства, приводящие к увеличению цены госзакупки по сравнению с рыночной, отнюдь не ограничиваются.

Однако помимо объективных обстоятельств, влияющих на отклонение цены предмета закупки от рыночной, есть и обстоятельства субъективные. Данные о продукции, формально идентичной с предметом закупки в соответствии с пунктом 13 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, можно запросить как у продавцов сегмента «люкс», так и у продавцов сегмента «эконом». В результате, еще до применения поправочных коэффициентов, начальные цены, полученные даже при самом корректном расчете, могут различаться почти на порядок. А если таким нехитрым способом, например, завысить начальную цену хотя бы втрое по сравнению с рыночной, то, даже приобретя продукцию фактически по двойной цене, можно формально показать рекордную тридцатипроцентную экономию.

Увы, то, что существующие методы обоснования начальной цены не защищают контрактную систему от манипуляций со стороны недобросовестных поставщиков, вовсе не снимает с добросовестных поставщиков обязанности с использованием указанных выше методов обосновывать начальную (максимальную) цену каждой закупки и включать такое обоснование в план-график. Лучшим решением получения начальной (максимальной) цены за единицу продукции в отсутствие наполненного официального каталога могла бы стать автоматизация получения сведений (о тех же каталогах и иных опубличенных ценах потенциальных поставщиков) с автоматизированной же обработкой информации по упрощенной формуле. Разумеется, такая автоматизация подразумевает внутреннюю каталогизацию заказчиком регулярно закупаемой продукции с указанием требований к каждой закупаемой категории.

Обоснование способа выбора поставщика

Помимо начальной (максимальной) цены обоснованию в плане-графике подлежит способ закупки. Для того чтобы аргументировать свой выбор, заказчику достаточно верно указать норму Закона № 44-ФЗ, дозволяющую либо предписывающую использование этого способа при закупке данной категории продукции. Формулировки Закона № 44-ФЗ оставляют заказчику не так уж много пространства для выбора способа закупки конкретной продукции. И все же, решая, какому методу отдать предпочтение, целесообразно исследовать разрешенный на сегодняшний день Законом № 44-ФЗ ограниченный инструментарий по методу «от простого к сложному».

Прежде всего нужно проверить, есть ли у заказчика право провести закупку данной продукции у единственного поставщика (п. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). Если такого права нет, то имеет смысл уточнить, разрешает ли закон провести в данном случае запрос предложений (п. 2 ст. 83 Закона № 44-ФЗ) либо запрос котировок (п. 2 ст. 72, ст. 75, ст. 76, ст. 80 Закона № 44-ФЗ).

Впрочем, бывают случаи, когда заказчику необходимы не упрощенные способы закупки, а, наоборот, закупки с расширенным инструментарием. Закон № 44-ФЗ предоставляет заказчику в определенных случаях выбор из двух вариантов:

• двухэтапный конкурс с целью уточнения условий конкурсной документации (п. 2 ст. 57 Закона № 44-ФЗ);
• конкурс с ограниченным участием с обособленной процедурой проверки квалификации участников закупки (п. 2 ст. 56 Закона № 44-ФЗ).

Если у заказчика нет права ни на один из специальных способов закупки, то необходимо проверить, не обязан ли он закупать данную продукцию исключительно путем проведения электронного аукциона. Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), установлен распоряжением Правительства России от 21 марта 2016 г. № 471-р. Кроме того, стоит убедиться в отсутствии необходимости проводить закрытую закупку (п. 2 ст. 84 Закона № 44-ФЗ). Здесь нужно учитывать, что после принятия поправок в Закон № 44-ФЗ, преду­сматривающих перевод конкурентных закупок в электронную форму, будет расширен и перечень случаев обязательного проведения закрытых закупок.

Наконец, если в плане выбора способа закупки нет ни дополнительных прав, ни дополнительных обязанностей, то заказчик, исходя из специфики закупаемой продукции, может выбрать либо открытый одноэтапный конкурс (п. 2 ст. 48 Закона № 44-ФЗ), либо открытый электронный аукцион (п. 3 ст. 59 Закона № 44-ФЗ). В первом случае сравнение предложений поставщиков будет производиться по нескольким критериям согласно заранее заданной формуле, а во втором — победителем станет тот, кто предложит самую низкую цену. При этом лишь в последнем случае у заказчика есть право учитывать эффективность конкретного способа выбора поставщика при закупке конкретной категории продукции.

Если есть сомнения, то единственным безошибочным вариантом при выборе способа закупки будет электронный аукцион: в силу указания пункта 3 статьи 59 Закона № 44-ФЗ он допустим при закупке любой продукции (разве что в случаях, определенных п. 2 ст. 84 Закона № 44-ФЗ, он проводится в закрытом режиме и, соответственно, пока что без использования электронной формы). Это отражает общую идеологию контрактной системы, согласно которой именно электронный аукцион является не просто лучшим, а единственным универсальным и безупречным способом закупки.

Обоснование способа закупки и ее начальной цены включается в план-график также по форме, утвержденной Постановлением № 555. Стоит обратить внимание на то, что в этой форме метод обоснования начальной цены контракта указывается отдельно от формулы расчета цены по этому методу. А вот для обоснования способа выбора поставщика достаточно будет правильно указать ту статью Закона № 44-ФЗ, которая разрешает заказчику использование данного способа.