Верное понимание эффективности закупки как путь к целевому расходованию бюджетных средств
Дискуссия вокруг распространения сферы применения аукциона в контрактной системе возвращает нас к вопросу о верном понимании эффективности закупки как таковой. От ответа на этот казалось бы теоретический вопрос зависит большинство практических аспектов закупочной деятельности — от выбора применимого закона и способа закупки конкретного вида продукции до требований к приемке по госконтракту и планирования расходов будущего периода.
Во дворе дома второй год возвышаются горы земли и зияют многометровые канавы. Изредка, раз-другой в неделю, к канавам подходят мастера и с использованием большого количества специализированной терминологии эксперессивно обсуждают дальнейший ход работ. При этом невооруженным глазом этот самый ход работ вовсе не заметен.
Нет, это не раскопки древнего Кунцева, как можно было бы подумать. Это обычная замена коммуникаций, и, вероятно, производится она за счет городского бюджета. Самое любопытное, что соответствующая закупка по формальным признакам, вполне возможно, имела все основания быть признанной эффективной. Вот только почему же закупленные по ее итогам работы ведутся так вяло?
Классическое понимание эффективности закупки
Классический подход к измерению эффективности конкурентной закупки всем известен — экономия, полученная благодаря эффекту конкуренции. Именно ее и сегодня позиционируют как показатель качества организации закупочного процесса. В частности, как раз на основании этого показателя делается вывод о том, что Закон от 5 апреля 2013 г. № 44?ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44?ФЗ) эффективнее Закона от 18 июля 2011 г. № 223?ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223?ФЗ).
О таком подходе стоит сказать немало добрых слов. В середине прошлого десятилетия он и в самом деле сыграл свою созидающую роль, указав направление для развития закупочного законодательства. Электронные аукционы, внедренные в законодательство о госзакупках, стали тогда огромным шагом вперед и в плане методологии, и в плане нормативного регулирования закупочных отношений, позволив привлекать к закупкам широкий круг поставщиков и наглядно отслеживать эффект от их соревнования, минимизировав субъективность заказчика при определении лучшего. И в самом деле, если при прочих равных в честной борьбе побеждает тот, кто предложил лучшую цену, то именно этот принцип позволяет одновременно обеспечить и прозрачность выбора поставщика, и экономию бюджетных средств.
Сама электронная форма закупки свой потенциал отнюдь не исчерпала. Представляется, что и повышение прозрачности регулируемых закупок, и повышение их конкурентности за счет расширения круга потенциальных поставщиков в будущем возможно именно за счет распространения электронной формы закупки. При этом важно понимать, что электронная закупка не сводится лишь к привычному электронному аукциону, а возможна и в виде электронного конкурса, и в виде электронного запроса котировок, и в виде электронного запроса предложений. Если же говорить именно об аукционе, то перспективы его эффективности представляются не столь однозначными.
В первые годы XXI века в сфере законодательного регулирования закупок стояла задача пресечь ситуацию, когда, образно выражаясь, «закупалась произвольная продукция по произвольной цене». Для исправления этой ситуации аукцион и в самом деле был важной мерой (хотя, надо признать, сама по себе она оказалась не вполне достаточной). Но сегодня перед контрактной системой стоит задача, качественно более сложная, а именно закупка необходимого товара лучшего качества за лучшие деньги. С поиском баланса этих трех характеристик аукцион уже явно не справляется...
Эффективность или экономия?
Зато и недобросовестные заказчики, и недобросовестные поставщики прекрасно справляются с обходом требования об эффективности, измеряемой по указанной выше схеме. Секрет прост: экономия, достигнутая в конкурентной закупке, измеряется как разница между начальной (максимальной) ценой и ценой, с которой по итогам аукционного соревнования был подписан контракт. Иными словами, чем больше удалось сбить цену, тем лучше прошла закупка. Недобросовестной стороне закупочного процесса остается либо завысить начальную цену закупки, либо найти лазейку в требованиях к качеству, либо и то и другое — и вот уже на бумаге отражаются десятки процентов «эффективности», при том что на деле бюджетные деньги были просто выброшены в никуда.
И это еще в лучшем случае. Не нужно спекулировать на недавних трагических событиях, а достаточно просто вспомнить давние примеры поставок, выполненных по результатам аукциона, чтобы понять: даже если этот способ закупки справляется с поиском минимальной цены, он все равно не способен дать на выходе лучшее или хотя бы приемлемое качество. В эту ловушку может легко угодить самый добросовестный заказчик: ведь для того чтобы приобрести на аукционе действительно хорошую продукцию, ему нужно до такой степени быть экспертом в предмете закупки, чтобы иметь возможность сформулировать исчерпывающие требования к качеству поставки и квалификации поставщика, но при этом не ограничить конкуренцию. На практике далеко не в любой закупке заказчик может и должен это делать (так, если я хочу построить хороший детский сад, я должен иметь деньги и желание, но совсем не обязан быть виртуозом циркуля и мастерка). Для недобросовестных же заказчиков и поставщиков здесь и вовсе раздолье: достаточно опустить одну значимую характеристику, и по результатам аукциона бюджетные деньги достанутся поставщику продукции, к употреблению не пригодной, зато дешевой. И все по закону!
Впрочем, дешевой ли? Даже с соблюдением действующих и на концептуальном уровне весьма логичных требований к обоснованию начальной цены госзакупки можно завысить эту самую цену в несколько раз. Например, при покупке банальных продуктов питания мы можем запросить три предложения в магазинах высокой ценовой категории, а закупить продукцию с теми же «потребительскими характеристиками» в низкоценовой сети. И вот уже получаем «эффективность» закупки, которая будет очень красиво смотреться в отчетности! Причем в приведенном примере был специально выбран рынок продуктов питания как сфера с наименее эластичным ценообразованием. А если возьмем рынок не продуктов питания, и даже вообще не товаров, а работ или тем более услуг, где эластичность цен куда выше? Тогда, даже закупая по ценам вдвое выше рыночных, можно показать и 50, и 70 % снижения начальной цены контракта.
Залог качества госуслуг
В такой ситуации понимание эффективности закупки как разницы между начальной (максимальной) ценой и ценой контракта представляется устаревшим. И дело здесь не в концептуальном несовершенстве, а в том, что именно такое понимание делает возможным при полном соблюдении требований закона и неконтролируемое расходование бюджетных средств, и приобретение такой продукции, которая порой создает угрозу здоровью, а то и жизни конечных потребителей государственных и муниципальных услуг, то есть граждан. Все же содержательной характеристикой качества госзакупки является именно качество госуслуги, для обеспечения которой закупка и проводилась. Иными словами, несколько упрощая, можно утверждать, что машины скорой помощи закуплены эффективно ровно настолько, насколько их закупка позволила снизить смертность в регионе или по крайней мере повысить доступность услуг скорой помощи и сократить время ее ожидания. Очевидно, что цель сэкономить представляется в этом контексте абсурдной, нивелирующей саму конечную цель закупки.
Разумеется, максимализма необходимо избегать и в таком подходе. Нельзя совершенно отказываться от экономии бюджетных средств при осуществлении закупки — важно лишь не сводить всю закупку к экономии бюджетных средств. Экономия является безусловным достоинством закупки, но лишь там, где это делается не в ущерб качеству.
Нужно отметить, что именно этот подход первоначально был заложен в концепцию контрактной системы (тогда еще именовавшейся «федеральной контрактной системой» по примеру аналогичного института США). Введение двухэтапных процедур, позволяющих заказчику уточнить требования к закупаемой продукции, и провозглашение основным способом закупки конкурс, позволяющий заказчику в ходе закупки опираться на баланс цены и качества, как раз и является ключевым шагом в направлении актуального понимания эффективности закупки через качество обеспеченной ею государственной или муниципальной услуги.
Но и этого шага самого по себе недостаточно, как недостаточно было десять лет назад электронного аукциона. В финальной своей редакции Закон «О контрактной системе» представлял сохранивший до сегодняшнего дня примат добросовестности государственного и муниципального заказчика — причем не просто нормальной гражданско-правовой добросовестности хозяйствующего субъекта, а именно нечеловеческого альтруизма.
Так, предполагалось, что заказчик, оставленный один на один со спущенными ему бюджетными средствами, лучше всего без посторонней помощи и контроля определит, на что же именно ему эти средства потратить. Еще юристы Древнего Рима провозгласили принцип: «Никто не судья в собственном деле», но именно таким «судьей в собственном деле» современное закупочное законодательство делает заказчика! Это было бы, по крайней мере отчасти, объяснимо в ситуации, когда заказчик расходует им же заработанные деньги и несет при этом соответствующие коммерческие риски. Но в ситуации с государственными и муниципальными закупками условия самостоятельного определения номенклатуры закупаемых товаров, работ и услуг едва ли могут служить достижению цели эффективности закупочной деятельности.
От эффективности закупки к эффективности закупочной деятельности
Если в качестве критерия успешной закупки рассматривать качество оказания последующей государственной или муниципальной услуги, то именно эффективность закупочной деятельности заказчика в целом, а не эффективность одной отдельно взятой закупки стоит делать мерилом его работы. В самом деле, и упомянутые выше услуги скорой помощи, и поддержка малого бизнеса, и обеспечение обороны и безопасности страны не сводятся к одной отдельно взятой закупке. Но именно этими целями, а не просто желанием заказчика работать в роскошных условиях должны быть обусловлены бюджетные траты.
Этот вопрос подводит к пониманию целевого расходования бюджетных средств. Именно нарушение этого принципа приводит к переплатам, многократно превышающим переплаты от закупки, которую провели «неэффективно» с точки зрения снижения начальной максимальной цены. Уже к концу первого десятилетия XXI века акцент в скандалах, связанных с госзакупками, сместился от простого завышения начальной цены в сторону закупок вовсе не нужных предметов роскоши.
Признавая за заказчиком возможность лучше иных субъектов понимать собственные потребности и планировать их удовлетворение, все же нельзя согласиться с подходом, при котором заказчик должен быть полностью самостоятелен в определении перечня продукции, которую для удовлетворения этих потребностей необходимо закупить. В Законе № 44?ФЗ уже сделан верный шаг к решению данной проблемы. Это публичность прогнозирования, обоснования и планирования закупки. Следующим важным шагом должна стать практика их нормирования. Но ожидать от государственных контролеров анализа каждой закупки на предмет соответствия нормативам и целям деятельности заказчика означало бы возлагать на таких контролеров ношу поистине непосильную. В этом контексте сложно переоценить роль общественных контролеров, которые при минимальных затратах со стороны бюджета способны обеспечить максимальный охват планов закупок с целью выявления в них статей, содержащих риск перерасхода этих самых бюджетных средств.
Разумеется, неразумно было бы подменять государственный контроль общественным. Образно выражаясь, общественные контролеры должны стать «разведкой», помогающей «регулярным войскам» госконтроля бороться с нецелевыми бюджетными расходами, сообщая государственным контролерам необходимую информацию на ранних стадиях нарушения. Причем информация эта должна быть направлена не только на отмену ненужной закупки, но и на улучшение закупки нужной, в том числе на повышение требований к качеству закупаемой продукции и даже, при необходимости, на увеличение объемов финансирования оной. За последние 15 лет в России сформировалась относительно целостная система органов государственной власти, в которой каждый заказчик может быть проверен на предмет целевого характера своих трат вышестоящим органом. Возглавляет эту систему президент России, который в силу предоставленных ему конституционных полномочий является в этом смысле «контролером для контролеров» и имеет возможность воздействовать на все высшие органы государственной власти, а через них — на всех подведомственных им заказчиков.
Именно это взаимодействие общественного контроля, государственного контроля и самого заказчика способно обеспечить закупку, эффективную в современном смысле этого слова, то есть такую, которая позволяет отыскать баланс цены и качества при закупке продукции, необходимой для оказания государственных и муниципальных услуг на должном уровне. Именно такие закупки являются основой эффективности закупочной деятельности в целом, при которой закупки, не связанные с качеством госуслуг, из закупочной деятельности заказчика исключены либо сведены к минимуму. Это современное понимание закупки и связи ее эффективности с обеспечением функционирования всей системы органов государственной власти и местного самоуправления позволит одновременно избавить заказчиков от излишней отчетности и необходимости экономить на каждой закупке и при этом сэкономить бюджетные средства на ограничении нецелевых расходов.
Не менее важно понимать, что самоцелью является не ограничение расходов заказчика как таковое, а перевод их из нецелевого в целевое русло. Те же самые зарплаты врачей, учителей, воспитателей и линейных сотрудников ведомств, занятых приемом граждан по различным вопросам, имеют прямую связь с качеством соответствующих государственных и муниципальных услуг, хотя и выходят за пределы госзаказа в узком смысле этого слова. Учитывая число занятых в бюджетной сфере работников, можно предположить, что направление на оплату их труда средств, сэкономленных благодаря верному пониманию эффективности закупочной деятельности, позволит повысить внутренний экономический спрос в общенациональном масштабе и тем приблизить долгожданное окончание экономической стагнации.