Гражданско-правовые особенности и последствия совершения крупных сделок
Н. Н. КОНОВАЛОВ, ведущий специалист ФГБУ «Россельхозцентр» Минсельхоза России
Изменения в сфере бюджетного законодательства
В связи с принятием и введением в действие Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ) произошли кардинальные изменения в бюджетной сфере страны, затрагивающие основные процедуры бюджетного процесса применительно к ранее существующим государственным (муниципальным) бюджетным учреждениям. При этом изменился как правовой статус учреждения, так и механизм финансового обеспечения, права на использование закрепленного за учреждением имущества, плановые документы и многое другое. Данным документом были внесены многочисленные изменения в Бюджетный, Налоговый кодексы и Кодекс об административных правонарушениях, а также в большое число федеральных законов.
Правовое регулирование различных типов учреждений
Одной из форм некоммерческих организаций в соответствии с Законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ) являются в настоящее время государственные и муниципальные учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
В соответствии с пунктом 2 статьи 9.1 Закона № 7-ФЗ типами государственных муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.
Правовое регулирование таких типов учреждений, как бюджетные и автономные учреждения, отнесено к сфере действия Закона № 7-ФЗ, а также Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ) и нормам гражданского законодательства. Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений в соответствии с пунктом 3 статьи 9.1 Закона № 7-ФЗ определяется законом или иными правовыми актами (в частности, для автономных учреждений — Законом № 174-ФЗ).
Изменения, внесенные законом № 83-ФЗ, были отражены в соответствующих законодательных актах, регулирующих деятельность этих типов учреждений. Из ряда норм Бюджетного кодекса исключены соответствующие положения, регулировавшие ранее особенности правового статуса бюджетных учреждений (ст. 161 БК РФ).
Особенности правового положения казенного учреждения в настоящее время регулируются статьей 161 Бюджетного кодекса.
Таким образом, на сегодняшний день правовой статус бюджетных и автономных бюджетных учреждений регулируется Законами № 7-ФЗ, 83-ФЗ, 174-ФЗ, Гражданским кодексом, а казенных — Законом № 83-ФЗ, статьей 161 Бюджетного кодекса и иными нормативными актами.
В настоящее время автономные и бюджетные учреждения практически выведены из сферы действия бюджетного законодательства, за исключением положений процедурно-технического порядка в части формирования финансового обеспечения в рамках представления субсидий на выполнение госзаданий и иные цели (ст. 78.1, 80 БК РФ), а также размещение заказов по гос-контрактам для бюджетных учреждений.
Нормы Закона № 94-ФЗ для автономных учреждений не применяются. С 1 января 2012 года вступил в силу Закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который непосредственно регулирует порядок закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями.
Понятие сделок в сфере гражданского и специального законодательства
Так как вся финансово-хозяйственная деятельность любого хозяйствующего субъекта связана с осуществлением постоянных хозяйственных операций, взаимоотношениями с контрагентами и другими участниками хозяйственного оборота, которые оформляются в виде договоров (сделок), то в этом контексте природе самих сделок, их особенностям, в частности применительно к крупным сделкам, придается первостепенное значение ввиду существующих ограничений в действующем законодательстве по тем или иным основаниям. Следует напомнить, что сделка является одной из старейших категорий в науке гражданского права. Появление сделок связано с развитием отношений между людьми, а закрепление отдельных положений о сделках нашло свое отражение уже в древнеримском праве. Немало работ дореволюционных, советских, современных отечественных и зарубежных авторов посвящено этому институту гражданского права.
На сегодняшний день согласно статье 153 Гражданского кодекса сделками признаются действия граждан, юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. В данной статье будут рассматриваться сделки, совершаемые учреждениями в простой письменной форме и заключаемые между юридическими лицами и гражданами (ст. 161 ГК РФ).
Имущественные права в процессе осуществления хозяйственной деятельности учреждений
В практике хозяйственного оборота любая сделка так или иначе связана с отчуждением или приобретением имущества, возникновением или прекращением обязательств, вследствие чего правовой статус указанных трех типов учреждений, их правоспособность в части распоряжения имуществом приобретают существенное значение.
Согласно статье 296 Гражданского кодекса имущество всех трех типов учреждений закреплено за ними на праве оперативного управления, однако полномочия по распоряжению этим имуществом различны в разных типах учреждений и зависят от типа учреждения, категории имущества и источников его приобретения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 298 Гражданского кодекса учреждение вправе распоряжаться имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от разрешенной учредительными документами деятельности, по своему усмотрению, независимо от согласия собственника. Оно не может быть изъято собственником, даже если используется не по назначению. В то же время статьей 298 Гражданского кодекса установлены конкретные ограничения вещных прав в зависимости от типа учреждения, вследствие чего правовой режим распоряжения имуществом и сделок с ним различен.
Наиболее расширенные права в части распоряжения имуществом и сделок с ним установлены для автономных учреждений.
Из анализа норм гражданского законодательства, регулирующего правовой статус государственной собственности, следует, что в соответствии с пунктом 1 статьи 49, пунктами 1 и 3 статьи 50, пунктом 1 статьи 120, пунктами 2 и 3 статьи 298 Гражданского кодекса государственные муниципальные учреждения (далее учреждения) обладают специальной (целевой) правоспособностью. В связи с этим сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иными правовыми актами, ничтожны (ст. 168 ГК РФ). В случае если специальная правоспособность учреждения установлена не законом, а иными правовыми актами (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, могут быть признаны недействительными по основанию, предусмотренному статьей 173 Гражданского кодекса.
Нормы федерального законодательства в части распоряжения имуществом учреждений
Конкретные права в части распоряжения имуществом учреждения установлены специальными нормами федерального законодательства, в частности для бюджетных учреждений Законом № 7-ФЗ. В соответствии с пунктом 10 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетные учреждения без согласия собственника учреждения не вправе распоряжаться особо ценным имуществом (далее ОЦИ), закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся на праве оперативного управления, учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не пре-дусмотрено пунктами 13, 14 данной статьи или абзацем 3 пункта 3 статьи 27 Закона № 7-ФЗ.
Специальным федеральным законом, регулирующим в том числе эти вопросы в автономных учреждениях, является Закон № 174-ФЗ. Общие вопросы совершения сделок с имуществом автономного учреждения отражены в пункте 7 статьи 9 Закона № 174-ФЗ с ограничением, установленным пунктами 2 и 6 статьи 3 Закона № 174-ФЗ, в части согласия учредителя на распоряжение недвижимым имуществом или ОЦИ, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных учредителем на эти цели, по вопросу отчуждения данной категории имущества в виде внесения имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передачи иным образом этого имущества другим юридическим лицам.
Вопросы совершения сделок, осуществляемых в рамках права государственной федеральной собственности (ст. 238 ГК РФ) (именно к этой форме собственности относится имущество, закрепленное за государственными учреждениями), регулируются на уровне гражданского законодательства исходя из статуса учреждения (типа) статьей 120 Гражданского кодекса и общими нормами гражданского законодательства.
Сравнительный анализ норм специального и гражданского законодательства
Сопоставление норм специального законодательства (Законы № 7-ФЗ, 174-ФЗ, 83-ФЗ) с нормами гражданского законодательства позволяет сделать следующие выводы.
Автономные учреждения
Для автономных учреждений этот вопрос освещен в статье 14 Закона № 174-ФЗ, в котором под крупной сделкой признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных средств, отчуждением имущества, которым автономное учреждение в соответствии с Законом № 174-ФЗ вправе распоряжаться самостоятельно, а также передача такого имущества в пользование или залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности на последнюю дату, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Из определения видно, что данная статья Закона № 174-ФЗ относится только к имуществу, которым учреждение в соответствии с законом вправе распоряжаться самостоятельно и вправе самостоятельно устанавливать иной размер сделки.
Крупная сделка автономного учреждения совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета учреждения. В данном случае наблюдательный совет обязан рассмотреть предложения руководителей автономного учреждения о совершении крупной сделки в течение 15 календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок.
Крупная сделка автономного учреждения, совершенная с нарушением установленных требований, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения.
Руководитель автономного учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением установленных требований, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.
Бюджетные учреждения
В бюджетном учреждении в соответствии с пунктом 13 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ под крупной сделкой понимается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с распоряжением денежными средствами, отчуждением имущества, которым в соответствии с Законом № 7-ФЗ бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, а также с передачей такого имущества в пользование или залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов бюджетного учреждения на последнюю дату, если уставом учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Крупная сделка в бюджетном учреждении, совершенная с нарушением установленных требований, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия.
Руководитель несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением установленных требований.
Сравнительный анализ норм закона, приведенных в двух специальных законодательных актах по определению понятия «крупная сделка», позволяет говорить о следующем.
И из Закона № 174-ФЗ, и из Закона № 7-ФЗ в части, относящейся к бюджетным учреждениям, следует, что совершение сделки (любой), связанное с отчуждением имущества, относится только к такой категории имущества, по которым в обоих типах учреждений установлено право самостоятельного распоряжения в соответствии с федеральным законодательством. Причем эта норма для бюджетных учреждений дополнительно ужесточена. Как следует из абзаца 1 пункта 13 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ, любая крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, без соотнесения категории имущества, то есть имущества, которым учреждение может распоряжаться самостоятельно. Для бюджетного учреждения эта норма носит императивный характер (только с разрешения учредителя). Вместе с тем автономное учреждение вправе распоряжаться таким имуществом самостоятельно.
Что касается казенных учреждений, то в нормах законодательства, регулирующих их правовое положение (ст. 161 БК РФ), само понятие крупной сделки отсутствует, так же, как и в другом законодательном акте, регулирующем деятельность казенных учреждений (Закон № 83-ФЗ).
Последствия совершения крупных сделок с нарушением установленных требований
Правовые последствия, которые влекут за собой сделки, проведенные с нарушением общих норм действующего гражданского законодательства, предусмотрены нормами гражданского законодательства (гл. 9 ГК «Недействительные сделки»).
Согласно статье 166 Гражданского кодекса сделка недействительна по основаниям, установленным Гражданским кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Следует отметить, что сделка может быть признана недействительной не только по основаниям, установленным Гражданским кодексом, но и по некоторым дополнительным основаниям, предусмотренным законодательством. Такие основания предусмотрены, в частности, Законами от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», № 174-ФЗ, 7-ФЗ и др.
Согласно общим положениям о последствиях недействительности сделки, изложенным в статье 167 Гражданского кодекса, недействительность сделки наступает с момента ее совершения, и каждая из ее сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах — если иные последствия недействительности сделки не пре-дусмотрены законом. Данное правило распространяется как на оспоримые, так и на ничтожные сделки.
Согласно пункту 2 статьи 15 Закона № 174-ФЗ крупная сделка, совершенная с нарушением требований данной статьи, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя. Вместе с тем статья 168 Гражданского кодекса гласит, что сделка, не соответствующая требованиям закона, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, а в дальнейшем может быть признана судом недействительной. Из вышесказанного следует вывод, что нормы гражданского законодательства в полной мере охватывают всю процедуру и полномочия в части совершения сделок (крупных), а специальные нормы закона лишь дополнительно их уточняют и конкретизируют.
Сопоставление норм гражданского законодательства, в частности статьи 168 Гражданского кодекса, с нормами Закона № 7-ФЗ, регулирующими особенности правового положения бюджетных учреждений, позволяет сделать следующий вывод. В пункте 13 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ сказано, что крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя (т. е. ссылка на норму специального закона), и в случае нарушения данного положения может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя. Исходя из норм статьи 168 Гражданского кодекса следует, что сделка, не соответствующая закону, является ничтожной, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима. Из этого следует, что такая сделка оспорима, а затем по иску может быть признана недействительной, то есть никаких противоречий между общими нормами Гражданского кодекса и специальными нормами закона, устанавливающего правовое положение бюджетных учреждений и особенности проведения сделок (крупных), не имеется.
Следующей нормой гражданского законодательства, которую можно соотнести со специальными нормами федеральных законов об автономных и бюджетных учреждениях, в части совершения сделок (крупных сделок) и последствий, которые наступают в случае несоблюдения норм закона, является статья 173 Гражданского кодекса. В данной норме рассматриваются случаи, совершаемые юридическими лицами в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах. Возникает вопрос, может ли бюджетное или автономное учреждение осуществлять сделки, в том числе крупные, противоречащие его учредительным документам, и каковы будут их правовые последствия? Как следует из норм статьи 173 Гражданского кодекса, речь идет о правоспособности юридического лица, закрепленной в его учредительных документах. Общее определение правоспособности в действующем законодательстве установлено как «способность юридического лица иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности».
На практике такие случаи вполне вероятны и, следовательно, возможны. Статья 173 Гражданского кодекса гласит, что сделка (любая), совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, указанными в его учредительных документах, по иску юридического лица может быть признана судом недействительной, то есть любая сделка, в том числе и крупная, если она не соответствует основным целям юридического лица, отраженным в учредительных документах, может быть признана недействительной. Возвращаясь к бюджетному законодательству, мы видим, что признание крупной сделки недействительной базируется на двух критериях — стоимостной оценке такой сделки и разрешительном характере ее проведения. Вопрос отнесения такой сделки в части соответствия целям деятельности учреждения, закрепленным в уставе, подра-зумевается априори, поскольку нормы гражданского законодательства в полной мере распространяются и на этот случай финансово-хозяйственной деятельности учреждения, так, любая сделка, в том числе и крупная, если она будет произведена с нарушением норм статьи 173 Гражданского кодекса, будет являться недействительной.
Что касается последствий ограничения полномочий на совершение сделок, то статья 174 Гражданского кодекса устанавливает правила, согласно которым сделка, совершенная с превышением полномочий одной из ее сторон, может быть признана судом недействительной только в случае, если истцом доказано, что другая сторона знала или заведомо должна была знать о наличии ограничения полномочий другой стороны. При этом истцом может выступать только сторона, в интересах которой установлены ограничения полномочий. С учетом правового статуса автономного и бюджетного учреждений следует, что ограничения полномочий по совершению крупных сделок установлены в законе и учредительных документах. Гражданский кодекс предусматривает ряд случаев, когда такие сделки могут быть признаны судом недействительными и не в порядке искового производства. Подобный порядок предусмотрен статьями 72, 84, 1044 Гражданского кодекса.
Процессуальные сроки исковой давности по недействительным сделкам
Вопросы рассмотрения судом оспоримых сделок на предмет признания их недействительными регулируются нормами главы 9 Гражданского кодекса с учетом сроков исковой давности. При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 197 Гражданского кодекса к срокам исковой давности по недействительным сделкам применяются общие правила об исковой давности, а именно положения статей 195, 198–207 Гражданского кодекса, за исключением правил статьи 200 о начале течения срока давности, поскольку данная статья непосредственно устанавливает конкретные правила для данного вида требования.
Согласно статье 196 Гражданского кодекса общий срок исковой давности составляет три года, однако статья 197 Гражданского кодекса допускает возможность установления для отдельных видов требований специальных сроков. Так, например, пункт 2 статьи 181 Гражданского кодекса устанавливает специальные сроки исковой давности для требований о признании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий ее недействительности (год со дня прекращения обстоятельств, под влиянием которых была совершена сделка, либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной).
Подведем итоги
Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» установлен порядок согласования крупной сделки. Пунктом 2 данного порядка дано указание федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения, разработать и утвердить порядок предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением крупных сделок, соответствующих критериям, установленным пунктом 13 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ.
Во исполнение данного поручения министерствами и ведомствами были подготовлены соответствующие нормативные акты, регулирующие полномочия учредителей бюджетного учреждения, в том числе в части предварительного согласования и совершения учреждениями крупных сделок.
Так, например, приказом Мин-юста России от 6 декабря 2010 г. № 376 утвержден Порядок предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением Минюста России крупных сделок (далее — Порядок).
Пунктом 4 Порядка определено, что в целях получения предварительного согласия на совершение учреждением крупной сделки учреждение направляет в министерство надлежащим образом оформленное и подписанное руководителем учреждения (лицом, исполняющим его обязанности) обращение о даче предварительного согласия на совершение учреждением крупной сделки.
Следует отметить, что Порядок не распространяется на сделки учреждения, совершаемые в отношении недвижимого имущества, а также особо ценного движимого.
Таким образом, бюджетному учреждению порядок согласования крупной сделки (в том числе срок и форму одобрения сделки) должен установить орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения.
Если же орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, порядок согласования крупной сделки (в том числе срок и форму согласования сделки) не установил и в уставе учреждения такие положения отсутствуют, согласование крупной сделки может производиться в произвольном порядке. При этом в любом случае предварительное согласие на совершение учреждением крупной сделки должно быть получено от органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, и из него должно четко следовать, в отношении какой сделки такое согласие дается.
Что касается автономного учреждения, то вопрос о совершении крупной сделки решается руководителем автономного учреждения, который должен внести предложение в наблюдательный совет о совершении крупной сделки. В принятии решения по совершению крупной сделки автономным учреждением учредитель никакого участия не принимает, что также подтверждает самостоятельность автономного учреждения в принятии организационно-хозяйственных решений.
Такой подход законодателя объясняется тем, что определение крупной сделки не распространяется на то имущество, которое было передано автономному учреждению в оперативное управление его учредителем.
Порядок совершения сделок, включающих в себя правомочие по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением собственником, предусматривает получение согласия учредителя на совершение таких актов.