Финансовые реформы в истории страны как зеркало ее развития
Система государственных финансов в истории России не раз претерпевала изменения в ответ на вызовы времени. В мае есть повод вспомнить по меньшей мере две финансовые реформы второй половины XIX века. Исторический контекст этих преобразований не менее значим, чем их содержание.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента нормативноправового регулирования
Финансы России в середине XIX века
Российская империя
Нельзя сказать, что для исправления ситуации совершенно ничего не предпринималось. Денежная реформа, которую провел Е. Ф. Канкрин[1] в
Крымская кампания окончательно расстроила государственные финансы. Конфликт быстро превратился из глобального в локальный, однако интенсивность боевых действий дорого стоила всем его участникам. Для русской экономики, и без того не самой устойчивой на ту пору, эта нагрузка оказалась чрезмерной.
Основа Великих реформ
Ошибочно утверждать, что в то время Россия была совершенно разорена. Однако в конце Крымской войны Александр II принял управление обширной страной, которая имела огромный потенциал без условий для его реализации. Фундаментальные и системные преобразования были намечены практически во всех областях от местного самоуправления до военного дела. Центральным преобразованием должна была стать давно назревшая крестьянская реформа с окончательной ликвидацией остатков крепостной зависимости.
Но все эти правильные и нужные преобразования требовали денег, причем очень больших.
Например, недостаточно было предоставить вольную крестьянам. Чтобы вместе со свободой они получили хотя бы надежду на благосостояние, каждый из них нуждался самое малое в нескольких гектарах пахотной земли. Да, эта недвижимость предоставлялась на условиях своеобразной «ипотеки», и государству в конце концов эти деньги вернулись бы и в виде выкупных платежей, и в виде налогов. Но вот инвестировать в этот проект нужно было прямо сейчас.
Не меньших денег требовало перевооружение армии, оснащение которой показало свою неэффективность во время Крымской войны. Армии предстояло не только изучить самую современную тактику боя, но и получить соответствующие ей новейшие вооружения, изрядную часть которых приходилось закупать за границей.
Со старой финансовой системой эти задачи были недостижимы. Забегая вперед, следует сказать, что даже в пореформенном виде проведение преобразований принесло русскому бюджету немало долгов. Чтобы воплотить стратегические реформы в жизнь, необходимо было начать с реформы финансов.
Реформа началась в мае 1860 года, а ключевые ее положения были закреплены Указом от 22 мая 1862 года. Прежде всего был создан Государственный банк как инструмент прямой финансовой помощи, направляемой из бюджета в промышленность и сельское хозяйство.
Через полгода приступили к ликвидации системы откупов. До того правительство, в условиях недостатка квалифицированных чиновников (и избытка чиновников неквалифицированных), отказалось от администрирования косвенных налогов. Вместо этого налоги собирались откупщиками. Несложно догадаться, что видимая простота решения проблемы привела к снижению налоговых поступлений при одновременном увеличении налоговой нагрузки. В. А. Татаринов[2], проводивший реформу с одобрения Александра II, решительно отказался от этой практики, заменив откуп акцизами. В результате цены на подакцизные товары стали ниже, а приток средств в казну увеличился.
По мере роста покупательной способности подданных, получивших пространство для свободной предпринимательской деятельности, доходы от акцизов позволили заменить большинство налогов. Так, в России был отменен подоходный налог (подушная подать). Первый шаг в этом направлении сделали в рамках той же реформы в 1863 году.
Одной из важнейших компонент преобразования стала публичность государственного бюджета и централизация бюджетного администрирования. Отменялись кассы отдельных министерств и ведомств — вместо этого все доходы и расходы государственного бюджета должны были проходить через Министерство финансов и учитываться им.
Деятельность самого ведомства контролировалась Государственным контрольным управлением. Управление подчинялось непосредственно императору, а дополнительного веса ему добавил тот факт, что возглавил Управление лично автор финансовой реформы В. А. Татаринов. На местах контроль финансов проводился счетными палатами. Они подчинялись Государственному контрольному управлению и, что еще важнее, не подчинялись никому, кроме него.
Итак, роль финансового ведомства было резко повышена, а его деятельность — отделена от администрации почти в той же мере, в которой в 1864 году от исполнительной власти была отделена судебная. Разумеется, все эти преобразования не означали моментального преображения страны. Но они сделали его возможным.
От Великих реформ — к ускоренному развитию
Развитие России в конце XIX века отнюдь не было беспроблемным. Однако общество находило выходы из кризисов, а экономические показатели в целом ряде отраслей удваивались каждое десятилетие. Впрочем, даже это не казалось пределом: за последние 12 лет XIX века выплавка, например, чугуна и стали увеличилась почти в пять раз. Министерство финансов играло важную роль в развитии промышленности.
Впрочем, мало произвести продукцию — нужно обеспечить спрос на результаты производства. Снижение налогового бремени, постепенная отмена разорительных выкупных платежей в сочетании с экономической свободой и возможностями заработать деньги приводили к росту реальной потребительской способности русских. Разумеется, рост этот был в конце XIX века чрезвычайно неоднороден и дифференцировался в разных группах населения. Но для всех без исключения требовалась финансовая устойчивость национальной валюты. Ведь мало чего стоит номинальный рост заработков, если он выражается в постоянно обесценивающихся рублях.
Первые попытки введения золотого стандарта для укрепления курса национальной валюты еще в ходе Великих реформ предпринял министр финансов М. Х. Рейтерн[3]. Однако в то время страна была не готова к такому амбициозному проекту: промышленность, по большому счету, только начинала свое развитие, а правительство просто не имело в своем распоряжении необходимого количества золота.
Тем не менее от самой идеи не отказались, прорабатывая ее вплоть до тех пор, пока не созрели условия для реализации.
Рубль как мировая валюта
Введение золотого рубля обычно называют «реформой Витте». Не умаляя заслуг талантливого финансиста, все же стоит вспомнить и о том, что Сергей Юльевич Витте[4] опирался на наработки своих предшественников — уже упомянутого М. Х. Рейтерна, а также Н. Х. Бунге[5] и И. А. Вышеградского[6]. Ну а «протаскивал» реформу через Госсовет и сопротивление чиновников лично император Николай II.
Золотой рубль
Здесь стоит оговориться, что устойчивый курс рубля был выгоден не всем. Несмотря на ускоренное развитие русской промышленности и создание все новых заводов и фабрик, еще с середины XIX века было чрезвычайно сильным лобби сырьевиков. Речь, правда, идет не о нефтедобытчиках. Да, добыча нефти удваивалась и даже утраивалась каждое десятилетие, но перерабатывалась она по большей части внутри страны. Сырьевиками того времени были хлебные магнаты, скупавшие излишки зерна у крестьян. Слабый курс национальной валюты позволял им выручать больше рублей за каждую условную тысячу фунтов стерлингов, полученную за экспорт хлеба.
Вопреки сопротивлению хлебных экспортеров 8 мая 1895 года Государственному банку разрешили принимать золотую монету в качестве законного денежного средства, чем был дан старт финансовой реформе. Для обмена обесценившихся уже старых кредитных билетов на новые установили курс один рубль золотом к полутора рублям ассигнациями. Вскоре старые ассигнации вывели из обращения и заменили новыми купюрами, которые принимались по курсу 1 : 1.
За основу был взят опыт введения золотого стандарта в Британской империи — ведущей экономики того времени. Максимально упрощая, суть реформы можно свести к следующему: платежным средством становился золотой рубль, и это снимало вопрос обеспеченности русских денег — рубль физически обеспечивал сам себя, поскольку его покупательная способность практически равнялась стоимости того металла, из которого он был отчеканен. Но эта мера, вкупе с быстрым развитием и многоукладным характером национальной промышленности, быстро сделала рубль, выражаясь современным языком, свободно конвертируемой валютой. Российская империя считалась максимально надежным партнером, сделки с которым были привлекательными для всех торговых домов мира.
Но главное — золотой стандарт общество встретило с доверием. Золотые рубли стали нормой, да и новые купюры со стабильным обменным курсом принимались без сомнений. Денежные отношения интенсифицировались, рост зарплат больше не вызывал сомнений, а натуральный обмен окончательно сделался архаизмом во всех сословиях.
Да, финансовая реформа сама по себе не может привести к преображению страны. Но в условиях продуманных и системных преобразований и следующего за ним роста уровня благосостояния населения она является необходимым условием поддержки и стимулирования прогресса. Можно с уверенностью сказать, что для государства как для живого организма состояние финансов — это один из ключевых показателей его общего состояния и уровня развития.
[1] Егор Францевич (Георг Людвиг) Даниил Канкрин — русский государственный деятель, экономист. Министр финансов Российской империи
[2] Валериан Алексеевич Татаринов — государственный деятель Российской империи, один из проводников реформ Александра II в целом и финансовой реформы в частности. Исполняющий должность государственного контролера (1 января 1863 — 19 апреля 1864 года), Государственный контролер России
[3] Михаил Христофорович Рейтерн — государственный деятель Российской империи. Министр финансов
[4] Сергей Юльевич Витте — государственный деятель Российской империи. Министр путей сообщения (1892), министр финансов
[5] Николай Христианович Бунге — государственный деятель Российской империи. Министр финансов
[6] Иван Алексеевич Вышнеградский — государственный деятель Российской империи. Министр финансов