Обзор судебной практики
Вопросы закупок и применения положений Законов № 44‑ФЗ и 223‑ФЗ остаются одними из наиболее актуальных в бюджетноправовой сфере. Несмотря на то что эти положения хорошо проработаны и практически не содержат пробелов, их правоприменительная практика складывается неоднозначно.
Ю. М. ЛЕРМОНТОВ, государственный советник Российской Федерации 2 класса
Ситуация
Суд удовлетворил требование общества к муниципальному автономному дошкольному образовательному учреждению (далее — учреждение) о признании недействительным положения о закупке товаров, работ, услуг в части обязания совершить действия. Арбитры указали, что условия, регламентирующие применение обозначенного неконкурентного способа закупки услуг по организации питания обучающихся, в оспариваемом пункте Положения о закупке отсутствуют, что не соответствует требованиям пункта 2 статьи 2, статьи 3.6 Закона № 223‑ФЗ и принципам, обязывающим заказчика определить такие условия (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда России от 16 сентября 2021 г. № 306-ЭС21-11589 по делу № А57-6792/2020).
Суть дела
Протоколом наблюдательного совета учреждения утверждено Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения (далее — Положение).
В разделе 7 Положения определены способы закупки — закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Согласно пункту 7.1 Положения под закупкой у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) понимается способ закупки, при котором заказчик предлагает заключить договор только одному поставщику, исполнителю, подрядчику. В пункте 7.2.7 Положения установлен исчерпывающий перечень, когда заказчик вправе провести закупку товаров (работ, услуг) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе: оказание услуг по организации питания в образовательных учреждениях.
В целях обеспечения питания воспитанников 15 января 2020 года ответчик в ЕИС разместил извещение о закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с начальной (максимальной) ценой договора.
Также 15 января 2020 года учреждение в Единой информационной системе разместило протокол закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
В тот же день между ответчиком и индивидуальным предпринимателем был заключен гражданско-правовой договор на оказание услуг по организации питания.
Ссылаясь на то, что пункт 7.2.7 Положения о проведении заказчиком закупки у единственного поставщика нарушает нормы законодательства о закупках и о защите конкуренции и повлек неправомерное проведение закупки без конкурентных процедур, при том что данная услуга применительно к обстоятельствам настоящего дела не обладает признаками, позволяющими проведение закупки у единственного поставщика, общество обратилось в арбитражный суд.
Позиция суда
Суд удовлетворил требование общества и привел следующие аргументы.
Согласно пункту 1 статьи 1 Закона № 223‑ФЗ наравне с созданием условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности в числе целей, на достижение которых направлен данный закон, закреплено расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Цели законодательного регулирования достигаются в том числе путем соблюдения заказчиками при закупке товаров, работ, услуг принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, предусмотренных подпунктом 2 пункта 1 статьи 3 Закона № 223‑ФЗ.
Закупка товаров, работ, услуг для юридических лиц, названных в пункте 2 статьи 1 Закона № 223‑ФЗ, может осуществляться конкурентными и неконкурентными способами. К неконкурентным способам в числе прочего относится размещение заказа у единственного поставщика (п. 3.2 ст. 3 Закона № 223‑ФЗ).
Заказчику предоставлено право самостоятельно определять порядок и условия применения неконкурентных способов закупки, порядок подготовки и осуществления закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и исчерпывающий перечень случаев проведения такой закупки, закрепленный в положении о закупке (п. 2 ст. 2, ст. 3.6 Закона № 223‑ФЗ).
Это право должно реализовываться с учетом целей правового регулирования в сфере закупочной деятельности отдельными видами юридических лиц и принципов, закрепленных в приведенном законе.
Избрание заказчиком способа закупки, который повлек за собой необоснованное ограничение круга потенциальных участников, нарушает принципы осуществления закупочной деятельности и положения законодательства о защите конкуренции. Закрепленные заказчиком в положении о закупке условия, позволяющие осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур независимо от наличия конкурентного рынка, создают возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса, аукциона), что, в свою очередь, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции. Для целей экономической эффективности закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам, например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы (п. 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона от 18 июля 2011 г. № 223‑ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», утвержденного Президиумом Верховного суда России 16 мая 2018 года).
Отдавая в отдельных случаях предпочтение такому способу, как осуществление закупки у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, объясняющие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным (например, если товарный рынок ограничен или цены на объект закупки колеблются в узком диапазоне), либо в значительной степени лишает заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку (осуществление срочного размещения заказа, закупка на товарном рынке, где преобладает недобросовестная конкуренция). В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собой злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок, а также целям правового регулирования в данной сфере.
Однако подобные обстоятельства, оправдывающие необходимость отмеченного вида закупки у единственного поставщика, в оспариваемом пункте Положения о закупке в качестве требуемого по закону условия применения неконкурентного способа закупки не определены.
Учреждение является образовательной организацией и в соответствии со статьей 37 Закона от 29 декабря 2012 г. № 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» организует питание обучающихся. Из этого следует, что учреждение в соответствующий период осуществления образовательной деятельности имеет постоянную потребность в приобретении услуг по организации питания обучающихся, а закупка этих услуг является ежегодной.
Исходя из содержания пункта 7.2.7 Положения о закупках приобретение этих услуг во всех случаях и при любых потребностях осуществляется учреждением путем размещения заказа у единственного поставщика.
Таким образом, условия, регламентирующие применение обозначенного неконкурентного способа закупки услуг по организации питания обучающихся, в оспариваемом пункте Положения о закупке отсутствуют, что не соответствует требованиям пункта 2 статьи 2, статьи 3.6 Закона № 223‑ФЗ и приведенным выше принципам, обязывающим заказчика определить такие условия.
Тем самым оспариваемым пунктом заказчик незаконно ограничил доступ к возможному участию в соответствующей закупке на конкурентной основе юридических и физических лиц, предоставляющих услуги по организации питания, в том числе заявителя.
На основании изложенного Верховный суд России пришел к выводу, что заявленное требование общества подлежит удовлетворению.
Комментарии
О спорности рассмотренной ситуации свидетельствует тот факт, что в рамках одного дела суды пришли к противоположным выводам.
Так, отказывая в удовлетворении исковых требований, Арбитражный суд Саратовской области от 23 сентября 2020 г. в постановлении по делу № А57-6792/2020, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 21 декабря 2020 г., руководствуясь положениями пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 2, пункта 1 статьи 3, статьи 3.2 Закона № 223‑ФЗ, разъяснениями, изложенными в Обзоре судебной практики Верховного суда России № 2(2020), утвержденном Президиумом Верховного суда России 22 июля 2020 года, пришли к выводу о том, что заказчик самостоятельно определяет способы закупки, порядок и условия их применения, не ограничиваясь только конкурентными способами, при условии, что данные способы закупки и порядок их применения установлены в положении о закупке. Проведение закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) с соблюдением всех требований действующего законодательства не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением законодательства о защите конкуренции.
Арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 2 апреля 2021 г. № Ф06-1733/2021 считает, что выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам и основаны на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.
Однако Верховный суд России пришел к выводу, что позиция нижестоящих судов по данному делу ошибочна, и требование общества подлежит удовлетворению.