Контроль закупочной деятельности

Н. М. Гусева

Что нужно знать экономистам, финансистам и бухгалтерам при планировании, осуществлении и проверке закупок? Разберемся с этими вопросами на практическом материале финансово­хозяйственной деятельности учреждений.

Н. М. ГУСЕВА, государственный советник 2 класса, кандидат экономических наук, практик­эксперт

Особенности закупок

Закупки от имени госоргана

Федеральные и региональные органы исполнительной власти и местного самоуправления в обязательном порядке определяют степень централизации закупок. Решают, как проводить закупки: самостоятельно или передать функции уполномоченному учреждению (п. 5 ст. 26 Закона № 44‑ФЗ). При передаче прав по закупкам уполномоченной организации она проводит закупки от имени органа власти. В том числе:

• создает комиссию по закупкам и регулирует ее работу;
• размещает в ЕИС информацию о закупках, контрактах, об отказе в приеме банковской гарантии;
• проводит определение поставщиков;
• заключает контракты по итогам закупок — от имени госоргана;
• принимает товары, работы или услуги по контрактам;
• проводит экспертизу результатов исполнения контрактов.

Доверенность на передачу полномочий не оформляют. Функции, права и обязанности прописывают в соглашении. Например, организация, которая наделена функциями заказчика, предварительно согласовывает действия с госорганом (п. 6 ст. 15 Закона № 44‑ФЗ).

Закупки бюджетными учреждениями

По общему правилу бюджетные учреждения закупают товары, работы и услуги по Закону № 44‑ФЗ. Ряд учреждений могут работать по Закону № 223‑ФЗ. Чтобы производить закупки по Закону № 223‑ФЗ, необходимо разработать Положение о закупке и вовремя разместить его в ЕИС. Это правило действует для закупок:

• за счет средств, которые получили в дар, в том числе пожертвований, денег по завещанию;
• за счет безвозмездных и безвозвратных грантов от граждан и организаций, а также средств из бюджета по итогам конкурса;
• в рамках контракта, по которому учреждение — исполнитель;
• за счет средств от платной деятельности.

К средствам от приносящей доход деятельности в данном случае относят все поступления, кроме:

• средств ОМС;
• субсидий из бюджета.

Эти средства бюджетные учреждения расходуют в соответствии с Законом № 44‑ФЗ.

Чтобы проводить закупки за счет приносящей доход деятельности в соответствии с Законом № 223‑ФЗ, нужно разработать Положение о закупке, которое действует до тех пор, пока его не отменят. Ежегодно утверждать новое не нужно, закон этого не требует.

При осуществлении закупок в соответствии с Законом № 223‑ФЗ и размещении Положения о закупке в ЕИС изменить решение в середине года нельзя. Даже если учредитель отменит Положение о закупке, к правилам Закона № 44‑ФЗ можно вернуться только со следующего года (п. 1–3 ст. 15 Закона № 44‑ФЗ, подп. 4 п. 2 ст. 1, подп. 6 п. 3 ст. 2 Закона № 223‑ФЗ, письма Минфина России от 29 сентября 2020 г. № 24-04-08/84947, от 16 апреля 2020 г. № 24-05-05/30622, от 6 февраля 2020 г. № 24-02-08/7574).

Контрольные соотношения

При осуществлении закупок следует обратить внимание на контрольные соотношения, которые проверяют контролеры. Соотношения отражены в пунктах 20–21 Правил осуществления контроля, утвержденных постановлением Правительства России от 6 августа 2020 г. № 1193.

Финансовое обеспечение

Основной объект контроля — финансовое обеспечение.

Финобеспечение в плане-графике и уведомлении о доведении лимитов

Финобеспечение в плане-графике — это сколько средств планируется потратить на закупки. Доведенные лимиты — это сколько средств выделено на закупки. Финобеспечение не должно превышать лимиты.

При условиях, перечисленных выше, план-график закупок пройдет контроль по пункту 5 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ.

Финобеспечение в плане-графике и плане ФХД

Финобеспечение в плане-графике не должно превышать расходов по плану ФХД.

Финобеспечение в плане-графике и извещении

Финобеспечение в извещении не должно превышать финобеспечения из плана-графика.

Когда проверяют суммы в плане-графике, контролеры также учитывают финобеспечение, которое заказчик указал:

• в размещенных извещениях в пределах ИКЗ;
• заключенных контрактах из реестра контрактов.

Контролеры проверяют, чтобы финансовое обеспечение планируемых платежей на текущий финансовый год, плановый период и последующие годы отвечало НМЦК, указанным в извещениях о закупке.

Соотношение «план-график» и «извещение» не используют при закупках по пункту 1.1 статьи 6 Закона от 29 декабря 2012 г. № 275‑ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее — Закон № 275‑ФЗ).

Цена

Цены победителя и второго участника в протоколе и НМЦК в извещении

Цены победителя и второго участника должны быть меньше или равны НМЦК из извещения.

Цена из проекта контракта и цена в итоговом протоколе

Понадобятся два документа — проект контракта и итоговый протокол. Контролер сверит, не превышает ли цена из контракта цену из итогового протокола.

Исключение — закупки у единственного поставщика по подпунктам 2, 3, 6, 7, 10–14, 16, 17, 19, 22, 31–33, 35, 37–39, 47, 48, 54, 55 пункта 1 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ.

Допустим, при заключении контракта стороны решили увеличить объем продукции. То есть воспользовались правом из пункта 18 статьи 34 Закона № 44‑ФЗ. Тогда контролеры проверят, не превышает ли цена из проекта контракта НМЦК из извещения.

Проект контракта пройдет контроль в ЕИС, если содержит ту же цену, что предложил победитель. В противном случае контролеры вернут документ.

Цена контракта и финобеспечение в плане-графике

Это соотношение используют, когда проверяют контракты с единственным поставщиком по подпунктам 2, 3, 6, 7, 10–14, 16, 17, 19, 22, 31–33, 35, 37–39, 47, 48, 54, 55 пункта 1 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ.

Контролеры проверят, отвечает ли финобеспечение в разрезе планируемых платежей на текущий финансовый год, плановый период и последующие годы цене из проекта контракта. Контрольное соотношение не используют при закупках по пункту 1.1 статьи 6 Закона № 275‑ФЗ.

Идентификационный код закупки (ИКЗ)

Контролеры проверяют ИКЗ закупки. Коды в разных документах должны совпадать. В каких документах контролеры проверяют ИКЗ, отражено в таблице 1.

Соотношения прописаны в пунктах 20–21 Правил, утвержденных постановлением Правительства России от 6 августа 2020 г. № 1193 (далее — Правила № 1193).

Финконтроль по новым правилам: о сроках размещения документов

Контролеры проверяют, насколько соответствуют друг другу и законодательству сведения в разных документах. В таблице 2 показано, какие документы и в какие сроки проверят по новым правилам финконтроля и какое наказание грозит заказчику за нарушение сроков публикации документа.

Под контроль подпадает также информация об объеме финансирования и идентификационном коде закупки.

Документы нужно публиковать с запасом по времени, иначе могут оштрафовать за опоздание (п. 2 ст. 7.31 КоАП РФ).

Если заказчик внес изменения в перечисленные документы, скорректированную информацию также проверят.

Определение НМЦК

Большинство нарушений выявляется при определении НМЦК.

Обозначим основные этапы.

При определении НМЦК применяют один из методов:

• сопоставимых рыночных цен — анализа рынка;
• нормативный;
• тарифный;
• проектно-сметный;
• затратный.

Данный перечень приведен в пункте 1 статьи 22 Закона № 44‑ФЗ.

Чтобы определить НМЦК, заказчик может использовать как один, так и одновременно несколько методов.

В отдельных случаях вместо НМЦК устанавливают ориентировочное значение цены или формулу цены и ее максимальное значение.

Когда определяют НМЦК, учитывают размер лимитов бюджетных обязательств, доведенных на закупку. Если по результатам расчета начальная цена контракта превысит лимиты, заказчик вправе указать меньшую цену, которая соответствует ЛБО. Также можно уменьшить объем закупки или запросить дополнительные лимиты у ГРБС.

На федеральном уровне НМЦК определяют с учетом Методических рекомендаций, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567 (далее — Методические рекомендации № 567). Эти рекомендации — не нормативный правовой акт, а значит, применять их не обязательно (письма Минфина России от 13 апреля 2020 г. № 24-01-08/29365, от 20 марта 2020 г. № 24-01-06/21450, от 19 марта 2020 г. № 24-01-08/21184, от 25 февраля 2020 г. № 24-01-08/13316, письма Минэкономразвития России от 12 марта 2015 г. № Д28и-663, от 16 января 2015 г. № Д28и-70). Также органы контроля не используют их при проверках деятельности заказчика. Поэтому Методические рекомендации № 567 применяют с учетом особенностей финансово-хозяйственной деятельности и специфики закупаемого товара, работы, услуги.

Орган исполнительной власти субъекта вправе разработать дополнительные методические рекомендации по определению НМЦК для обеспечения своих нужд (п. 20, 20.1 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ).

Метод сопоставимых рыночных цен, анализа рынка является приоритетным (п. 6 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ). Другие методы для определения НМЦК используют только в установленных законодательством случаях.

Нормативный метод применяют, если в отношении предмета закупки Правительством России установлены требования по предельной цене товара, работы или услуги (п. 7 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ).

Тарифный метод используют, если по законодательству цены на предмет закупки подлежат государственному регулированию. В этом случае НМЦК считают по регулируемым ценам или тарифам (п. 8 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ).

Проектно-сметным методом определяют НМЦК, когда заключают контракт на:

• строительство, реконструкцию, снос, капитальный ремонт объектов капитального строительства, в том числе дорог;
• работы по сохранению объектов культурного наследия, памятников истории и культуры.

Кроме того, этот метод можно применять, когда заключают контракт на текущий ремонт зданий, строений, помещений и сооружений (в том числе дорог). А вот рассчитывать НМЦК для проектно-сметных работ или инженерных изысканий этим методом нельзя.

При расчете за основу берут сметную стоимость, данные проектной документации в соответствии с методиками и нормами строительных работ, реставрационными нормами и правилами, утвержденными федеральными (региональными) госорганами. Например, методика для сметных цен строительных ресурсов утверждена приказом Минстроя России от 8 февраля 2017 г. № 77/пр.

Если строительство, реконструкцию, техническое перевооружение оплачивают из средств федерального бюджета, проводят госэкспертизу документации и проверяют достоверность сметной стоимости (п. 9–9.2 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ, п. 6.2 Методических рекомендаций № 567, письма Минэкономразвития России от 21 января 2016 г. № Д28и-89, от 21 октября 2015 г. № Д28и-309).

Затратный метод для НМЦК применяют, если другие методы использовать невозможно либо в качестве дополнения. В этом случае цену контракта определяют как сумму произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. При этом учитывают прямые и косвенные затраты на производство или приобретение предмета закупки, а также затраты на транспортировку, хранение, страхование и т. д. Порядок использования данного метода определен в пунктах 10, 11 статьи 22 Закона № 44‑ФЗ.

Если ни один из методов применить невозможно, тогда к обоснованию цены контракта прилагают и обоснование невозможности применения стандартных методов (п. 12 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ, письма Минфина России от 24 июля 2020 г. № 24-01-06/65157, от 30 июня 2020 г. № 24-01-06/56310, от 12 мая 2020 г. № 24-01-07/38082, от 16 апреля 2020 г. № 24-01-06/30786, от 13 апреля 2020 г. № 24-01-08/29365, письмо Федерального казначейства от 30 октября 2020 г. № 07-04-05/21-22278).

НМЦК при невозможности определения объема товаров, работ или услуг

Если невозможно определить объем продукции по контракту, а значит, и невозможно определить НМЦК, заказчик рассчитывает и обосновывает цену за единицу товара, работы или услуги. Цену контракта в этом случае определяют так: сначала заказчик рассчитывает цену единицы и сумму начальных цен единиц закупаемой продукции, затем определяет максимальную цену контракта. Для расчетов обязательно учитывают правила нормирования закупок (п. 24 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ).

Ориентировочная цена и формула расчета

В некоторых случаях вместо НМЦК указывают ориентировочное значение цены или формулу цены и ее максимальное значение. Перечень таких случаев определяет Правительство России. Ориентировочную цену или формулу цены устанавливают в документации о закупке (при проведении конкурса, аукциона или запроса предложений). А вот при запросе котировок и закупке у единственного поставщика ориентировочную цену (формулу цены) установить не получится. Ведь для них документацию не составляют (п. 2 ст. 34 Закона № 44‑ФЗ, письмо Минэкономразвития России от 10 августа 2015 г. № Д28и-2386).

Случаи, когда при заключении контракта указывают формулу цены и максимальное значение цены контракта, определены постановлением Правительства России от 13 января 2014 г. № 19 и подпунктом «в» пункта 16 Положения, утвержденного постановлением Правительства России от 26 декабря 2013 г. № 1275. К ним относятся:

• услуги обязательного страхования, которое предусмотрено федеральным законодательством;
• агентские услуги, когда вознаграждение агента зависит от результата исполнения поручения принципала;
• услуги по оценке недвижимости, если размер вознаграждения оценщика рассчитывается пропорционально оценочной стоимости объекта;
• услуги кредита субъектам России или муниципальным образованиям, если процентная ставка по контракту — сумма ключевой ставки Центробанка и надбавки к ней;
• товары у единственного поставщика в рамках гособоронзаказа, когда в контракте помимо стоимости самой продукции предполагается возмещение издержек поставщика;
• топливо моторное, включая автомобильный и авиационный бензин.

В этих случаях нельзя установить НМЦК. Как правило, цена по этим услугам и товарам рассчитывается в процентах и зависит от тарифов или результатов сделки. То есть рассчитать НМЦК по ним не получится.

Особенности для контракта с единственным поставщиком

Для контракта с единственным поставщиком цену определяют в том же порядке, что и при конкурентных закупках. Но иногда нужно учитывать некоторые особенности. В частности, установленные при заключении контракта (п. 21, 21.1, 21.2 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ):

• по гособоронзаказу — положением, утвержденным постановлением Правительства России от 2 декабря 2017 г. № 1465;
• на приобретение жилья эконом-класса — Законом от 24 июля 2008 г. № 161‑ФЗ;
• на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом — Законом от 13 июля 2015 г. № 220‑ФЗ, распоряжением Минтранса России от 25 сентября 2019 г. № АС-131-р.

При заключении контракта с единственным поставщиком вовсе не обязательно придерживаться уровня средней цены, определенного методом сопоставимых цен. Заказчик вправе заключить контракт по наименьшей из предложенных цен. Обоснование — обеспечение эффективности расходования бюджетных средств (п. 10 приложения к письму Федерального казначейства от 22 декабря 2014 г. № 42-7.4-05/5.7-791, письмо Минэкономразвития России от 8 апреля 2014 г. № Д28и-443).

Особенности, установленные Правительством России

Правительство России может установить закрытый перечень источников информации о ценах (п. 19 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ). Так, источники информации для НМЦК на технику для реабилитации инвалидов и услуги для них утверждены распоряжением Правительства России от 18 сентября 2017 г. № 1995-р. Также оно определяет сферы деятельности, в которых применяется особый порядок определения НМЦК (цены контракта с единственным поставщиком), и назначает федеральные органы исполнительной власти, государственные корпорации, которые уполномочены устанавливать такой порядок (п. 22 ст. 22 Закона № 44‑ФЗ). Например, в сфере градостроительной деятельности порядок устанавливает Минстрой России (постановление Правительства России от 11 сентября 2015 г. № 964). А по закупкам лекарственных препаратов для медицинского применения — Минздрав России (постановление Правительства России от 8 февраля 2017 г. № 149).

Кроме того, Правительство России постановлением от 4 сентября 2013 г. № 775 установило требование о представлении участниками закупки информации о соисполнителях и субподрядчиках. Но только если объем выполненных ими работ превышает 10 процентов от суммы контракта. Это требование действует при закупках на сумму:

• больше 1 млрд рублей — для обеспечения федеральных нужд;
• более 100 млн рублей — для обеспечения нужд субъекта и муниципальных нужд.

Как обосновать НМЦК при закупке

Обоснование НМЦК (договора, цены лота) должно содержать следующие сведения:

1. Полученную заказчиком (уполномоченным органом) информацию или расчеты.

2. Использованные заказчиком источники информации о ценах товаров, работ или услуг, в частности:

• если источник информации — сведения о ценах, полученные от поставщиков, указывают реквизиты (номер и дату) ответов от соответствующих организаций. Наименование организации, предоставившей сведения, а также иные данные о ней можно не указывать;
• если источник информации — реестр контрактов, указывают номера реестровых записей из реестра контрактов;
• если источник информации — данные из интернета, указывают адрес страницы в интернете. При этом графическое изображение снимка экрана (скриншот страницы) рекомендуется хранить вместе с документацией о торгах;
• прочие источники информации (реквизиты общедоступного исследования рынка, средства массовой информации и т. д.), обеспечивающие возможность проверки соблюдения положений Закона № 44‑ФЗ.

Указание источников информации о ценах товаров, работ, услуг необходимо для того, чтобы потенциальные контрагенты, а также проверяющие органы смогли проверить законность обоснования НМЦК, если обратятся к этим источникам. Обоснование можно представлять в любой форме — таблицы, схемы, тексты и т. п.

Если источником информации о цене послужили данные из ре­естра контрактов, заказчик вправе скорректировать полученную цену в сторону увеличения в следующем порядке:

• на 10 процентов — если закупка, которая является источником информации о цене, была проведена в форме открытого конкурса;
• на 13 процентов — если закупка была проведена в форме электронного аукциона;
• на 17 процентов — если закупка была проведена в форме запроса котировок или запроса предложений.

При закупке у единственного поставщика цену не корректируют.

Изменение цены контракта

Возможность изменения цены государственного контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия при его исполнении в случае существенного роста цен на строительные ресурсы, приведшего к увеличению общей стоимости строительства и невозможности исполнения контракта, рассмотрели Минфин России, Минстрой России и ФАС России в совместном письме от 10 июня 2021 г. № 24-06-06/45785 / 24044-АЛ/09 / ПИ/47490/21.

Если существенное изменение стоимости строительных ресурсов привело к увеличению общей стоимости строительства и невозможности исполнения контракта на выполнение работ по строительству, заключенного на срок не менее одного года и цена которого составляет не менее 100 млн рублей, заказчики вправе по соглашению сторон изменить существенные условия контракта на основании подпункта 8 пункта 1 статьи 95 Закона № 44‑ФЗ.