Вопросы деятельности учреждений

Ю. М. Лермонтов

Может ли учреждение самостоятельно приобрести в собственность имущество, инициировать создание филиала, а учредитель в процессе реорганизации — изъять имущество? Эти вопросы рассмотрим в статье.

Ю. М. ЛЕРМОНТОВ, государственный советник Российской Федерации 2 класса

Вопрос: Может ли муниципальное казенное учреждение образования самостоятельно приобрести в собственность за счет средств местного бюджета здание для расположения в нем Центра дополнительного образования детей?

Ответ:

В соответствии с пунктом 1 статьи 296 Гражданского кодекса учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ).

На основании пункта 4 статьи 298 Гражданского кодекса казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Только собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ).

Соответствующий подход нашел свое отражение в судебной практике.

Так, в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 октября 2017 г. № Ф01-4202/2017 по делу № А38-10623/2016 указывается, что учреждение не обладает правом от собственного имени совершать сделку по передаче общежития из федеральной собственности в муниципальную (определением Верховного суда России от 22 декабря 2017 г. № 301-КГ17-20911 отказано в передаче дела № А38-10623/2016 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного суда России для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления).

Таким образом, исходя из анализа приведенных норм Гражданского кодекса и сложившейся судебной практики следует вывод, что в рассмотренной ситуации муниципальные учреждения не могут иметь в собственности какие-либо объекты. В отношении любых объектов учреждение может иметь только право оперативного управления. Поэтому учреждение может приобрести здание, но не в свою собственность, а в собственность муниципального образования, которое закрепит право оперативного управления за учреждением.

Вопрос: Может ли учредитель муниципального автономного учреждения в процессе реорганизации изъять имущество, не используемое в процессе выполнения муниципального задания?

Ответ:

В соответствии с пунктом 3 статьи 50.1 Гражданского кодекса в решении об учреждении юридического лица указываются сведения об учреждении юридического лица, утверждении его устава, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 52 Гражданского кодекса о том, что юридическое лицо действует на основании типового устава, утвержденного уполномоченным государственным органом, о порядке, размере, способах и сроках образования имущества юридического лица, об избрании (назначении) органов юридического лица.

Так, согласно пункту 3 статьи 48 Гражданского кодекса к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения.

В силу пункта 2 статьи 3 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ) автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено частью 6 настоящей статьи.

В то же время согласно пункту 1 статьи 3 Закона № 174-ФЗ имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Россия, субъект России, муниципальное образование.

В соответствии со статьей 18 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение может быть реорганизовано в случаях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом, данным законом и иными федеральными законами.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ), а также пунктом 1 статьи 6 Закона № 174-ФЗ:

• учредителем федеральных государственных учреждений является Россия;
• учредителем государственных учреждений субъекта России — субъект России;
• учредителем муниципального учреждения — муниципальное образование.

То есть учредителями автономных учреждений выступают, как правило, органы исполнительной власти. На федеральном уровне — это Правительство России.

Согласно постановлению Правительства России от 26 июля 2010 г. № 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» именно оно принимает решения о создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации федеральных государственных учреждений. Значит, на местном уровне учредителями муниципальных автономных учреждений выступают органы местного самоуправления, они принимают соответствующие решения в отношении автономных учреждений своим внутренним нормативным актом (постановлением (распоряжением) аналогичного содержания, как и на федеральном уровне).

Таким образом, в отношении автономных учреждений все реорганизационные мероприятия проводятся только по решению учредителя.

Из пункта 4 статьи 3 Закона № 174-ФЗ следует, что решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение.

В силу подпункта 4 пункта 1 статьи 11 Закона № 174-ФЗ наблюдательный совет автономного учреждения рассматривает в том числе предложения учредителя или руководителя автономного учреждения об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления.

Согласно пункту 2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ по вопросу, указанному в том числе в подпункте 4 пункта 1 данной статьи, наблюдательный совет автономного учреждения дает рекомендации. Учредитель автономного учреждения принимает по этим вопросам решения после рассмотрения рекомендаций наблюдательного совета автономного учреждения.

Кроме того, согласно пункту 11 статьи 5 Закона № 174-ФЗ при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением. Аналогичный вывод изложен в письме Минфина России от 12 октября 2020 г. № 03-04-09/88865.

Однако отметим, что в силу пункта 2 статьи 296 Гражданского кодекса собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

Порядок изъятия имущества устанавливается в нормативных правовых актах, регулирующих управление и распоряжение имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования (России, субъекта России, муниципалитета). В этих же документах могут содержаться определения того, что считать неиспользуемым имуществом.

Таким образом, из анализа правовых норм следует вывод, что учредитель муниципального автономного учреждения в процессе реорганизации может изъять имущество, не используемое в процессе выполнения муниципального задания.

Вопрос: Вправе ли бюджетное учреждение инициировать создание своего филиала?

Ответ:

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Россией, субъектом России или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

На основании положений подпункта 8 пункта 3 статьи 50 Гражданского кодекса юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться, в частности, в организационно-правовых формах учреждений, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения.

Согласно статье 5 Закона № 7-ФЗ некоммерческая организация может создавать филиалы и открывать представительства на территории России в соответствии с законодательством (ст. 55 ГК РФ), если иное не установлено федеральными законами.

При этом Гражданским кодексом и Законом № 7-ФЗ предусмотрено, что обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения некоммерческой организации и осуществляющее все ее функции или их часть, в том числе функции представительства, является филиалом.

Кроме того, в силу пункта 3.3 статьи 32 Закона № 7-ФЗ учреждение обязано обеспечить открытость и доступность своего положения о филиалах, представительствах.

Таким образом, бюджетные учреждения как юридические лица имеют право создавать свои филиалы. Право бюджетных учреждений как юридических лиц создавать свои филиалы закреплено в гражданском законодательстве и в федеральном законодательстве о некоммерческих организациях. При этом конкретные правомочия бюджетного учреждения по созданию филиалов должны быть определены его учредителем в уставе учреждения. Как правило, в уставах указывается, что решение о создании филиала учреждением принимается органом, выполняющим функции и полномочия его учредителя, на основе предложения учреждения.