Взыскание неустойки по госконтрактам: анализ правового регулирования и правоприменительной практики

Е. Ю. Комлев

Рассмотрим проблемные вопросы в части взыскания с исполнителя неустоек (пеней, штрафов) по государственным контрактам, а также примеры разрешения споров по делам данной тематики. Несмотря на очевидное (на первый взгляд) правовое регулирование, правоприменительная практика в ряде случаев бывает весьма неоднозначной.

Е. Ю. КОМЛЕВ, кандидат юридических наук, доцент кафедры муниципального права Юридического института РУДН

Постановлением Правительства России от 30 августа 2017 г. № 1042 (далее — Постановление № 1042) утверждены Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)).

Пунктами 3–8 Постановления № 1042 устанавливается порядок расчета штрафов, который при различных обстоятельствах может отличаться. Размер штрафа зависит от цены контракта и определяется либо в процентном отношении, либо в твердой сумме.

Если оставить в стороне отдельные случаи, то на практике речь, как правило, идет о двух видах штрафа.

Во-первых, это штраф, преду­смотренный пунктом 3 Постановления № 1042, в соответствии с которым за каждый факт неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, за исключением просрочки исполнения обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом, размер штрафа устанавливается в следующем порядке:

• 10 процентов от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) не превышает 3 млн рублей;
• 5 процентов от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) составляет от 3 млн до 50 млн рублей (включительно);
• 1 процент от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) составляет от 50 млн до 100 млн рублей (включительно);
• 0,5 процента от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) составляет от 100 млн рублей до 500 млн рублей (включительно);
• 0,4 процента от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) составляет от 500 млн до 1 млрд рублей (включительно);
• 0,3 процента от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) составляет от 1 млрд до 2 млрд рублей (включительно);
• 0,25 процента от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) составляет от 2 млрд до 5 млрд рублей (включительно);
• 0,2 процента от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) составляет от 5 млрд до 10 млрд рублей (включительно);
• 0,1 процента от цены контракта (этапа), если цена контракта (этапа) превышает 10 млрд рублей.

Во-вторых, это штраф, преду­смотренный пунктом 6 Постановления № 1042, в соответствии с которым за каждый факт неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, которое не имеет стоимостного выражения, размер штрафа устанавливается (при наличии в контракте таких обязательств) в следующем порядке:

• 1000 рублей, если цена контракта не превышает 3 млн рублей;
• 5000 рублей, если цена контракта составляет от 3 млн до 50 млн рублей (включительно);
• 10 000 рублей, если цена контракта составляет от 50 млн до 100 млн рублей (включительно);
• 100 000 рублей, если цена контракта превышает 100 млн рублей.

Наибольший размер штрафа установлен пунктом 3 Постановления № 1042, и применение именно данного пункта на практике нередко вызывает определенные сложности.

Так, буквальное прочтение указанной нормы свидетельствует о том, что довольно крупный штраф взыскивается за каждый факт неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, преду­смотренных контрактом. При этом норма отдельно указывает на то, что она не применяется в тех случаях, когда речь идет исключительно о просрочке исполнения обязательств по контракту. Аналогичное указание содержится и в пункте 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ. С учетом довольно большого размера штрафа такое решение законодателя выглядит и логично, и обоснованно.

Штраф или пеня?

Представим себе ситуацию, когда исполнитель по государственному контракту, цена которого составляет один миллион рублей, должен оказать государственному заказчику определенные услуги в срок до 1 июня. Фактически услуги оказаны 3 июня, то есть с крайне небольшой просрочкой. Если предположить, что пункт 3 Постановления № 1042 не содержит оговорки о неприменении штрафа в случаях просрочки, то в данном случае исполнитель должен будет заплатить штраф в сумме 100 000 рублей (10 процентов от цены контракта). Штраф в размере 100 000 рублей за два дня просрочки в большинстве случаев выглядит абсурдным по причине явного несоответствия размера ответственности последствиям допущенного нарушения. Отметим, что в определении от 24 февраля 2015 г. по делу № 5-КГ14-131 Верховный суд России указал, что «с учетом компенсационного характера гражданско-правовой ответственности под соразмерностью суммы неустойки последствиям нарушения обязательства Гражданский кодекс Российской Федерации предполагает выплату кредитору такой компенсации за потери, которая будет адекватна нарушенному интересу и соизмерима с ним». Конституционный суд России в определении от 21 декабря 2000 г. № 263-О указал на необходимость установления баланса между применяемой к нарушителю мерой ответственности и оценкой действительного (а не возможного) размера ущерба, причиненного в результате конкретного правонарушения.

Однако законодатель предусмотрительно защитил исполнителя, указав, что вышеуказанная норма в отношении просрочки не применяется. Это означает, что за допущенное нарушение исполнитель должен уплатить не штраф в размере 100 000 рублей, а пени (как правило — в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ключевой ставки Центрального банка России от цены контракта (отдельного этапа исполнения контракта), уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом (соответствующим отдельным этапом исполнения контракта) и фактически исполненных поставщиком). В рассмотренном примере размер пени составит 366 рублей 67 копеек. Если же эта сумма окажется недостаточной для устранения последствий допущенного нарушения (чего, разумеется, нельзя исключать), заказчик вправе воспользоваться институтом возмещения убытков. Практика показывает, что в большинстве случаев сколько-нибудь значимых убытков такое нарушение не влечет.

Вместе с тем, несмотря на явное и недвусмысленное указание в пункте 3 Постановления № 1042 на то, что данная норма (и, соответственно, штраф) не применяется в случаях, когда речь идет исключительно о просрочке исполнения обязательства, на практике данная норма толкуется не так однозначно.

Отметим, что государственные заказчики нередко инициируют претензионную работу в отношении исполнителей и указывают на необходимость уплаты штрафа даже за те нарушения, в которых речь идет исключительно о просрочке исполнения обязательств по контракту. Справедливости ради стоит сказать, что зачастую имеющиеся противоречия устраняются без обращения в суд, для чего исполнителю необходимо направить обоснованный ответ на претензию и указать со ссылками на нормы права (и соответствующие пункты контракта, которые дублируют такие нормы) на неприменимость положений о взыскании штрафа для ряда случаев просрочки.

Однако в судебной практике известны случаи предъявления исков о взыскании штрафа в ситуациях, когда речь идет исключительно о просрочке исполнения обязательств. Так, в рамках дела № А53-38943/2019, рассмотренного Арбитражным судом Ростовской области, истец (региональное министерство, заказчик по государственному контракту) обратился в суд с требованием о взыскании штрафа и пени с исполнителя по государственному контракту.

Как указано в решении Арбитражного суда Ростовской области по вышеуказанному делу, основанием для обращения в суд послужило нарушение срока представления документов о выполнении комплекса работ по оценке загрязнения водных объектов. При этом иск был заявлен о взыскании как пени, так и штрафа. В рамках указанного дела судами установлено, что услуги по контракту были оказаны, но с нарушением срока (отчетная документация, соответствующая условиям контракта, была передана позднее установленного контрактом срока, ответчик (исполнитель) по просьбе истца (заказчика) корректировал отчетную документацию).

Примечательна в этом смысле позиция суда, который указал, что «доказательств того, что предусмотренные календарным планом работы выполнены обществом с нарушением срока, в материалы дела не представлены, соответствующие доводы истец не заявил. При отсутствии доказательств несвоевременности выполнения предусмотренных мероприятий нарушение сроков представления отчетности свидетельствует о ненадлежащем исполнении обязательства, а не о просрочке исполнения».

Руководствуясь вышеуказанными выводами, суд первой инстанции удовлетворил требование о взыскании штрафа и отказал в удовлетворении требования об уплате неустойки.

Отметим, что в вышеуказанном решении не содержится каких-либо выводов относительно норм Постановления № 1042 и соответствующих положений контракта. В данном случае речь идет о довольно неоднозначном выводе суда о том, что нарушение сроков представления отчетной документации не является просрочкой исполнения обязательств. Что же тогда является просрочкой, если не нарушение срока представления отчетной документации?

В рамках рассматриваемого дела выводы суда первой инстанции не устояли в апелляционной и кассационных инстанциях. Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2020 г. № 15АП-274/2020 по делу № А53-38943/2019 решение Арбитражного суда Ростовской области изменено: апелляционный суд постановил взыскать с исполнителя неустойку за просрочку, в удовлетворении требования о взыскании штрафа отказать. Представляется, что такое решение в полной мере соотносится с нормами Постановления № 1042 и соответствующими нормами Закона № 44-ФЗ.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в вышеуказанном постановлении среди прочего указал: «по смыслу правовой позиции, выраженной в определениях Верховного суда России от 16 декабря 2016 г. № 307-ЭС16-13981 по делу № А13-12748/2015, от 28 августа 2017 г. № 308-ЭС17-10911 по делу № А53-22677/2016, поставку ненадлежащего товара с последующей заменой на надлежащий товар следует расценивать как нарушение сроков поставки товара по договору. Таким образом, поскольку обществом обязательства по контракту исполнены надлежащим образом, однако откорректированные отчеты представлены с просрочкой, у суда первой инстанции отсутствовали основания для взыскания штрафа за ненадлежащее исполнение обществом обязательств по контракту. Поскольку доказательств нарушения ответчиком обязательства, за исключением просрочки поставки товара, не представлено, суд первой инстанции неправомерно взыскал штраф, а не неустойку».

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 июля 2020 г. по делу № А53-38943/2019 вышеуказанное постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда оставлено без изменения, кассационная жалоба истца — без удовлетворения.

Таким образом, несмотря на прямое указание в Постановлении № 1042 на то, что за просрочку исполнения обязательства штраф взысканию не подлежит, на практике у исполнителя могут возникнуть некоторые сложности. В вышеуказанном примере только обращение в суд апелляционной инстанции позволило избежать штрафа в казалось бы очевидной ситуации.

И штраф, и пеня?

Нередко государственные заказчики, обосновывая требование о взыскании как пени, так и штрафа за нарушение срока исполнения обязательств (просрочку), ссылаются на правовые позиции, содержащиеся в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда России от 9 марта 2017 г. № 302-ЭС16-14360 по делу № А33-28174/2015 (далее — Определение № 302-ЭС16-14360).

В Определении № 302-ЭС16-14360 Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного суда России действительно указала на то, что в рамках государственных контрактов возможно одновременное взыскание и штрафа, и пени. Однако следует особо отметить, что в рассмотренном деле речь идет о ситуации, когда исполнитель не только допустил просрочку исполнения обязательства, но и в принципе не исполнил обязательство по контракту. В этом смысле примечательны следующие правовые позиции:

Во-первых, коллегия по экономическим спорам отметила, что «законодательство о контрактной системе намеренно отделяет просрочку исполнения обязательства от иных нарушений поставщиком обязательств и устанавливает специальную ответственность за просрочку исполнения поставщиком обязательства» (ровно на это указывают соответствующие нормы Закона № 44-ФЗ и Постановления № 1042).

Во-вторых, коллегия по экономическим спорам указала, что «...суды не учли, что в рассматриваемом случае фактическое неисполнение обязательства не означает невозможность начисления пени за просрочку поставки, поскольку неисполнение поставщиком обязательств по поставке товара в установленный срок свидетельствует как о нарушении условий договора в целом (поставка не осуществлена), так и о просрочке исполнения обязательства (нарушение срока поставки товара), которая имела место с момента наступления срока поставки до момента расторжения договора в связи с односторонним отказом учреждения от него».

Таким образом, в рамках дела № А33-28174/2015 коллегия по экономическим спорам Верховного суда России отметила, что штраф взыскивается за то, что поставка осуществлена не была; пеня взыскивается за тот период, когда возникла просрочка исполнения обязательства, и до того момента, как заказчик отказался от исполнения обязательств по контракту (действие контракта прекратилось).

Указанные позиции закреплены также в Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденном Президиумом Верховного суда России от 28 июня 2017 г. (далее — Обзор судебной практики от 28 июня 2017 г.).

Следовательно, сама по себе просрочка исполнения обязательств не может являться основанием для взыскания штрафа, на что прямо указывается как в Законе № 44-ФЗ, так и в Постановлении № 1042. Основанием для взыскания штрафа может являться только иное нарушение, не связанное с просрочкой (например, неисполнение обязательств по контракту). Данные выводы подтверждаются соответствующей практикой Верховного суда России, арбитражных судов округов.

Так, в рамках дела № А08-2558/2017 установлено, что медицинский центр (исполнитель) обязался оказывать заказчику услуги по санаторно-курортному лечению граждан, предоставив определенное количество путевок на определенную дату. Путевки поступили заказчику с двухдневной просрочкой. Данное нарушение заказчик квалифицировал как ненадлежащее исполнение обязательств и потребовал у медицинского центра выплатить штраф. Решением Арбитражного суда Белгородской области от 11 октября 2017 года, оставленным без изменения постановлениями апелляционного и окружного судов от 26 декабря 2017 года и от 23 мая 2018 года соответственно, иск удовлетворен: с медицинского центра взыскано 110 808,60 рубля. Суды исходили из возможности взыскания как штрафа, так и пеней, так как, по их мнению, в данном случае имело место как нарушение условий договора в целом, так и нарушение сроков исполнения обязательств.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного суда России с вышеуказанными выводами не согласилась. Определением от 20 декабря 2018 г. № 310-ЭС18-13489 по делу № А08-2558/2017 вышеуказанные судебные акты отменены. Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного суда России, в частности, отметила, что:

1. За просрочку исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, исполнитель подвергается ответственности в виде пени, исчисляемой от объема неисполненных обязательств и периода просрочки (п. 7 ст. 34 Закона № 44-ФЗ).

2. Обязательство по предоставлению путевок носило для исполнителя срочный характер, что следует из условий государственного контракта. Факт просрочки исполнения этого обязательства медицинский центр не оспаривал. В силу закона и условий договора, которые по существу дублировали нормативные предписания, установленные в пунктах 6–8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, просрочка исполнения обязательства не являлась основанием для взыскания штрафа, так как для этого вида нарушения установлен специальный вид ответственности — пеня.

3. Довод заказчика о том, что ответственность в виде пени применяется лишь к просрочке исполнения основного обязательства (услуги по санаторно-курортному лечению), не подтверждает правомерность взыскания штрафа за просрочку сопутствующего обязательства (предоставление путевок), имеющего срочный характер. Условия государственного контракта и перечисленные правовые нормы однозначно указывают на то, что за просрочку исполнения обязательств штраф не начисляется.

4. В пункте 36 Обзора судебной практики от 28 июня 2017 г., на который сослались суды, рассмотрен пример применения двух видов ответственности за два нарушения: за просрочку исполнения обязательств и за неисполнение обязательства в целом. В рассматриваемом деле (№ А08-2558/2017) нарушений государственного контракта помимо просрочки предоставления путевок не установлено. Обязательства по государственному контракту исполнены: услуги по санаторно-курортному лечению исполнителем оказаны, а заказчиком приняты и оплачены. Контракт расторгнут по соглашению сторон в отношении объема услуг, не оказанных медицинским центром по не зависящим от него обстоятельствам. Следовательно, вывод судов о возможном взыскании как штрафа, так и пени применительно к установленным обстоятельствам дела неправомерен, а ссылка на Обзор судебной практики от 28 июня 2017 г. несостоятельна.

Аналогичные выводы содержатся в определении Верховного суда России от 31 октября 2019 г. № 309-ЭС19-20319 по делу № А50-5120/2019, постановлении Арбитражного суда Московского округа от 28 февраля 2020 г. по делу № А40-138489/2019.

Подведем итоги

Таким образом, анализ норм Закона № 44-ФЗ, Постановления № 1042, а также судебной практики позволяет сделать следующие выводы:

1. В случаях, когда речь идет исключительно о просрочке (нарушении срока исполнения обязательства) по государственным контрактам со стороны исполнителя, штраф в соответствии с пунктами 3–5 Постановления № 1042 взысканию не подлежит. В указанных случаях с исполнителя могут быть взысканы пени согласно пункту 7 статьи 34 Закона № 44-ФЗ.

2. Взыскание с исполнителя одновременно штрафа и пени по государственным контрактам возможно только в том случае, когда наряду с просрочкой исполнителем допущено иное нарушение условий контракта (в частности, в случаях, когда обязательства по контракту не были исполнены и контракт был расторгнут заказчиком в одностороннем порядке).

3. Отдельно отметим, что в соответствии с пунктом 6 Постановления № 1042 размер штрафа за нарушения, не имеющие стоимостного выражения, значительно ниже размера штрафов, о которых идет речь в пунктах 3–5 того же постановления правительства.

Правоприменительная практика не дает однозначного ответа на вопрос о том, о каких именно нарушениях, не имеющих стоимостного выражения, в данном случае идет речь. Отметим некоторую неясность и расплывчатость правового регулирования, отсутствие четких критериев разграничения нарушений, имеющих и не имеющих стоимостного выражения.

Представляется, что при возникновении сомнений относительно природы допущенного нарушения (имеет оно стоимостное выражение или не имеет), судам следует толковать соответствующие нормы и положения контракта в пользу исполнителей. Это обусловлено тем, что исполнители практически не имеют реальной возможности повлиять на соответствующие условия контракта и конкретизировать критерии разграничения нарушения; проекты контрактов в подавляющем большинстве случаев составляются государственными заказчиками, и изменения в них вносятся крайне редко.

Кроме того, если предположить, что в результате взыскания меньшего штрафа негативные последствия от допущенного нарушения не будут покрыты, у государственного заказчика остается возможность заявить о взыскании убытков, тем самым нивелировав или минимизировав последствия допущенного нарушения. Если априори будет взыскиваться больший штраф, то в случае когда такой штраф будет превышать последствия допущенного нарушения, у заказчика может возникнуть неосновательное обогащение, а у исполнителя фактически не останется реальных механизмов для возврата размера штрафа, превышающего негативные последствия допущенного нарушения.