Возможное отклонение показателей госзадания. Точку поставил суд

По мнению проверяющих, учреждение допустило погрешность в результатах выполнения госзадания. Свою правоту ему пришлось отстаивать в суде.

А. Р. АРСЕНЬЕВА, консультант

Ситуация

Управлением Федерального
казначейства по субъекту (далее — УФК) в отношении федерального государственного бюджетного учреждения высшего образования (далее — учреждение) была проведена выездная проверка по использованию субсидий, предоставленных из федерального бюджета, и составлен акт проверки.

В ходе проведения анализа исполнения показателей, характеризующих содержание государственной услуги, проверяющие пришли к выводу о расхождениях плановых и фактических показателей по государственному заданию, превышающих допустимый 10-процентный диапазон в 27 случаях реализации образовательных программ.

По результатам проведенной проверки органом контроля в адрес заявителя по делу вынесено представление, которым установлено неполное выполнение учреждением государственного задания в части требований к качеству и (или) объему (содержанию), порядку оказания государственных услуг (выполнения работ), выразившееся в недостижении значений 27 показателей, установленных государственным заданием.

Кроме того, представлением на учреждение возложена обязанность возместить в доход федерального бюджета средства за неполное выполнение государственного задания в выявленной сумме.

Учреждение, не согласившись с указанной частью представления, обратилось с заявлением в арбитражный суд. УФК оспорило решение суда первой инстанции, подав апелляционную жалобу (постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2020 г. по делу № А06-6513/2019).

Решение

Суды, рассматривая дело, пришли к выводу о выполнении учреждением государственного задания, поскольку превышения допустимого (возможного) отклонения показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих объем оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), в целом по государственному заданию за год не допущено.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Проверка в отношении учреждения проведена согласно действующему законодательству в пределах предоставленных полномочий в соответствии с постановлением Правительства России от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере».

Статьями 28, 38 Бюджетного кодекса установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который предполагает выделение этих средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В силу статьи 34 Бюджетного кодекса при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (принцип эффективности использования бюджетных средств).

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (п. 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового правонарушения) это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, преду­смотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.

Таким образом, признаками бюджетного правонарушения являются:

  • его противоправность — правонарушитель совершает деяние, противоречащее предписаниям норм бюджетного законодательства, нарушает их;
  • виновность;
  • вред, причиненный данным деянием;
  • причинная связь между противоправным деянием и наступившими в результате его вредными последствиями;
  • юридическая ответственность за его совершение.

Субсидия на выполнение задания учредителя выделяется на основании соглашения, подписываемого учредителем и учреждением. Порядок предоставления указанных субсидий устанавливается нормативно-правовыми актами Правительства России, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России, муниципальными правовыми актами местной администрации. Данными органами разрабатывается и форма соглашения, которое содержит условия предоставления субсидии.

Как следует из материалов дела, Федеральное агентство в отношении учреждения наделено функциями и полномочиями учредителя, главного распорядителя средств федерального бюджета.

Между Федеральным агентством и учреждением заключено соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Предметом данного соглашения является предоставление учреждению из федерального бюджета субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Государственным заданием на текущий год и на плановый период двух следующих годов на оказание государственных услуг учреждением в соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса установлены показатели, характеризующие содержание, условия (формы) и объем государственных услуг, выполняемых работ.

Подтверждением выполнения учреждением целей предоставления субсидии на госзадание является достижение им показателей, прописанных в госзадании, характеризующих качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), что подтверждается отчетностью о выполнении госзадания, представляемой учредителю по форме, установленной Правительством России.

Отчет о выполнении госзадания утвержден учредителем.

УФК по субъекту проведена проверка выполнения государственного задания по следующим направлениям:

  • соответствие показателей государственного задания, характеризующих объем оказываемых государственных услуг (выполняемых работ), фактическим данным;
  • достоверность сведений, отраженных в отчете о выполнении государственного задания.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание является документом, устанавливающим требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) соответствующим учреждением. Требования к содержанию, порядку формирования, финансовому обеспечению государственного задания содержатся в статье 69.2 Бюджетного кодекса.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением (п. 2 ст. 69.2 БК РФ).

В соответствии с пунктом 3 Положения о порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства России от 26 июня 2015 г. № 640 (далее — Положение № 640), государственное задание содержит показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе в рамках государственного задания, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством, порядок контроля за исполнением государственного задания и требования к отчетности о выполнении государственного задания.

При установлении федеральному государственному учреждению государственного задания на оказание нескольких государственных услуг (выполнение нескольких работ) государственное задание формируется из нескольких разделов, каждый из которых содержит требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению одной работы).

В случае установления федеральному государственному учреждению государственного задания на оказание государственной услуги (услуг) и выполнение работы (работ) государственное задание формируется из двух частей, каждая из которых должна содержать отдельно требования к оказанию государственной услуги (услуг) и выполнению работы (работ). Информация, касающаяся государственного задания в целом, включается в третью часть государственного задания.

В государственном задании могут быть установлены допустимые (возможные) отклонения в процентах (абсолютных величинах) от установленных показателей качества и (или) объема, если иное не установлено федеральным законом, в отношении отдельной государственной услуги (работы) либо общее допустимое (возможное) отклонение — в отношении государственного задания или его части.

Таким образом, в силу прямого указания закона допустимые отклонения могут быть установлены :

  • только в отношении отдельной государственной услуги;
  • общее допустимое отклонение в отношении государственного задания в целом;
  • общее допустимое отклонение в отношении части государственного задания.

Возможности установления допустимого отклонения в отношении иных показателей государственного задания, в том числе показателей, относящихся к содержанию и объему в рамках отдельной государственной услуги, законом не предусмотрено.

Из материалов дела следует, что государственным заданием на оказание государственных услуг учреждением в соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса установлены показатели, характеризующие содержание, условия (формы) и объем государственных услуг, выполняемых работ.

В качестве показателей, характеризующих содержание государственных услуг, указаны направления подготовки и укрупненные группы, определенные в соответствии с приказом Минобрнауки России от 12 сентября 2013 г. № 1061 «Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования».

Показателем объема государственной услуги является численность обучающихся.

Наименование государственных услуг указано в соответствии с наименованием государственных услуг, содержащимся в Перечне государственных услуг (работ), оказываемых в сфере образования и науки, утвержденном Минобрнауки России 26 июля 2010 г. № СМ-1/02вн, и Базовом (отраслевом) перечне государственных услуг (работ), оказываемых федеральными государственными организациями в сфере образования и науки (утвержден Минобрнауки России 17 июля 2014 г. № АП-44/18вн).

По каждому разделу форма государственного задания преду­сматривает строчку: «Допустимые (возможные) отклонения от установленных показателей качества государственной услуги, в пределах которых государственное задание считается выполненным (процентов)».

К выводу о расхождениях плановых и фактических показателей по государственному заданию, превышающих допустимый 10-процентный диапазон, проверяющие пришли исходя из количества студентов по каждой специальности, а не по каждому отдельному разделу госзадания.

Согласно информации, содержащейся в электронном ре­естре государственных заданий, а также в письме учредителя, рассматриваемым по делу государственным заданием установлено допустимое (возможное) отклонение от выполнения государственного задания в размере 10 процентов в отношении отдельных государственных услуг.

Таким образом, государственным заданием установлено допустимое (возможное) отклонение от выполнения государственного задания в размере 10 процентов в отношении его отдельных разделов.

При этом, как следует из справки-расчета фактического отклонения от государственного задания, составленной учреждением по делу, отклонение от выполнения государственного задания в отношении отдельных разделов госзадания не превышает 10 процентов.

В суде первой инстанции заинтересованное лицо пояснило, что отклонение учреждением от выполнения спорного государственного задания по каждому его разделу не превышает 10 процентов.

Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что отклонение по отдельным категориям — специальностям (направлениям подготовки), превышающее 10 процентов, при соблюдении данного критерия в отношении отдельной государственной услуги (разделу госзадания) не является неисполнением государственного задания.

Согласно пункту 6 статьи 69.2 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание является невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих объем оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), а также показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), если такие показатели установлены в государственном (муниципальном) задании.

Пункт 6 статьи 69.2 Бюджетного кодекса и пункт 3 Положения № 640 вводят такое понятие, как «превышение допустимого (возможного) отклонения» показателей объема государственного задания, поскольку объем государственной услуги, заложенный в государственном задании, является величиной предполагаемой (плановой), а точный объем данной услуги можно определить лишь по итогам отчетного финансового периода.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции о том, что УФК по субъекту не предоставлено доказательств нарушения учреждением бюджетного законодательства, выразившегося в неполном выполнении государственного задания.

Поскольку в рассматриваемом случае не установлено факта использования учреждением средств субсидии на выполнение государственного задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, у УФК не имелось оснований для вынесения учреждению представления по рассматриваемому вопросу.

Аналогичная позиция содержится в определении Верховного суда России от 27 апреля 2020 г. № 306-ЭС20-4459.

Реклама