Цифровая учетная политика

В настоящее время невозможно представить себе ведение учета без автоматизации. Но возможно ли автоматизировать процесс формирования и утверждения учетной политики?

А. В. СЕМУНКИН, заместитель директора Департамента информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса Минфина России

Ю. Г. ЕРМАК, начальник Управления сводной бюджетной отчетности, бухгалтерской отчетности учреждений и методического обеспечения бухгалтерского учета Департамента финансов города Москвы

Предпосылки для трансформации подходов к формированию и утверждению учетной политики

В соответствии с положениями Закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», а также СГС «Учетная политика, оценочные значения и ошибки» совокупность способов ведения бухгалтерского учета в организациях бюджетной сферы (далее — организации) определяется в рамках докумен­тов учетной политики (УП).

В базовом понимании УП — это утвержденный соответствующими распорядительными актами организации набор единых правил, устанавливающих рабочий план счетов бухгалтерского учета, порядок документооборота, не регламентированные законодательством формы первичных учетных документов, порядок проведения инвентаризации и иные индивидуальные решения, необходимые для организации и ведения бухгалтерского учета.

Но в современных условиях реализация положений УП — это в значительной степени меры информационно-технического характера, обеспечивающие настройку информационной систе­мы (ИС), используемой для автоматизации бухгалтерского учета (ИС БУ) в части рабочего плана счетов, корреспонденции счетов, статусной модели обработки первичных учетных документов (в том числе использования электронных подписей), организации электронного хра­нения документов и т. д. Сегодня ведение бухгалтерского учета без средств автоматизации представляется фактически невозможным. Более того, ИС, применяемые для автоматизации БУ, как правило, обеспечивают в той или иной мере комплексную автоматизацию процессов ФХД — от расчета заработной платы сотрудников до складского учета и управления закупками (пример приведен на рисунке 1).

Как следствие настройка БУ в ИС представляет собой гораздо более широкий набор действий, чем определение типовой бухгалтерской записи для конкретного типа документов — это установление связей, правил, ограничений и контрольных алгоритмов, которые следуют из бизнес-процессов организации. В качестве наглядного примера можно привести установленный для московских государственных учреждений средствами Универсальной автоматизированной информационной системы бюджетного учета порядок работы в рамках исполнения государственных контрактов, при котором на каждом из этапов отражения в бухгалтерском учете фактов исполнения средствами системы осуществляются контроли и ограничения, направленные на максимальную типизацию действий и исключение ошибок (см. рисунок 2).

В процессе ведения ФХД регулярно происходят изменения в законодательстве, работа организации трансформируется, совершенствуются бизнес-процессы с учетом вновь возникающих задач, что требует соответствующей доработки как документов УП, так и ИС БУ. Вместе с тем на практике изменения зачастую находят свое отражение в ИС БУ и существенно позже (и реже) — в документах УП организации. При этом изменения в УП вносятся зачастую кумулятивным принципом — накопили побольше и «переутвердили». Установлены случаи утверждения в организации документов УП последним рабочим днем года с датой распространения на правоотношения, возникшие с 1 января этого же года. Таким образом, можно говорить, что алгоритм действия бухгалтеров при работе с актуализацией документов УП выглядит следующим образом (см. таблицу).

Другой важной проблемой является то, что сегодня бюджетный учет стал сложнее, чем раньше. Уровень развития ИС порождает новые возможности, новые возможности порождают новые требования, новые требования исходят из того, что их реализация изначально ориентируется на обязательное применение ИС. Прохождение одного круга по этой спирали сегодня происходит все быстрее и быстрее, и как следствие все более высокие скорости приводят к тому, что многие бухгалтерские работники не успевают вполне осознать появившиеся изменения, когда происходят уже новые. Указанная проблема является еще одной причиной, по которой первоначально изменения вносятся в ИС — людям кажется, что не до конца понятные требования надо попробовать реализовать в ИС, увидеть результат и осознать его на реальных данных, после чего доработать еще раз ИС, и потом только станет понятно, как актуализировать УП.

Рассматривая вопрос преобладания настроек ИС БУ над документами УП в процессе организации БУ, важно понимать существующий контекст развития общества, в котором ИТ радикальным образом поменяли за последние несколько лет саму организацию ФХД: документы превратились в данные, создаваемые в ИС и передаваемые между ними, обмен информацией между организациями ускорился кратно и осуществляется почти всегда в режиме реального времени, в ИС автоматически осуществляются проверка и контроль огромного количества показателей. Очевидно, что в дальнейшем ИТ будут все в большей степени определять структуру организации ФХД и продолжать менять ее кардинальным образом; на государственном уровне принята национальная программа — Цифровая экономика (утверждена протоколом президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и национальным проектам от 24 декабря 2018 г. № 16), направленная на достижение одной из национальных целей, определенных в Указе Президента России от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Объявленная цифровизация экономики — объективная потребность, и она также должна найти свое отражение в сфере организации БУ.

Уже сейчас в сфере нормативного правового регулирования наблюдается важная тенденция — во многих вновь принимаемых нормативных правовых и распорядительных документах содержатся указания на реализацию норм и положений посредством конкретных ИС, что также предопределяет условия, при которых представляется своевременным принять новую модель работы — отказ от бумажных документов как минимум на уровне распорядительных актов.

Учитывая изложенное, можно сформулировать две основные проблемы, которые представляется важным рассматривать в рамках совершенствования организации ведения БУ в условиях современного развития ИТ:

1. Корректность существования УП как отдельного бумажного документа, когда множество правил определены в ИС.

2. Возможность отказаться от УП как распорядительного документа.

Возможно, решением указанных проблем будет переход от документарной к Цифровой учетной политике (ЦУП).

Текущий уровень развития ИС БУ в Москве

Для обсуждения возможности перехода к ЦУП следует рассмотреть технологические и методологические условия, которые представляются необходимыми для этого и которые, по мнению авторов, созданы сегодня в Москве.

Ключевым технологическим условием является однородность и архитектурное единство технологических решений, применяемых для автоматизации БУ и ФХД, так называемая технологическая централизация.

В столице начиная с 2011 года успешно реализуется проект по созданию и развитию Электронного бюджета Москвы (см. рисунок 3) — комплекса общегородских ИС, обеспечивающего актуальный современным условиям и единый для всех органов государственной власти (ОГВ) и государственных учреждений (ГУ) Москвы уровень технологической зрелости в сфере бюджетных правоотношений.

Используя единство подходов к технологической архитектуре, основная часть документов, обрабатываемых ОГВ и ГУ в процессе ФХД, является электронной, включается в сквозные процессы обработки (в том числе при межсистемном взаимодействии) и имеет характер юридически значимых. Принятые технологические решения позволяют соблюсти принципы однократности ввода и многократности использования данных, обеспечивающих прозрачность, непротиворечивость и достоверность информации на всех этапах бюджетного процесса и в процессе ФХД организаций.

В составе общегородских ИС необходимо отдельно сказать о московской Универсальной автоматизированной информационной системе бюджетного учета (УАИС БУ), созданной в целях унификации подходов к информатизации бухгалтерского учета органов исполнительной власти и государственных учреждений, а также кадрового учета и расчета заработной платы работников государственных учреждений, формирования и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности и иной отчетности о деятельности органов исполнительной власти и государственных учреждений города Москвы.

Достигнутая технологическая зрелость позволила перейти к совершенствованию методологии посредством функциональной централизации отдельных направлений ФХД. В настоящее время в Москве завершился первый этап пилотного проекта по централизации БУ в ГУ (см. рисунок 4), в основу которого были положены следующие методологические и технологические принципы:

1. Стандартизированная (еди­­ная) учетная политика, благодаря которой отраслевая централизованная бухгалтерия (специализированный центр учета — СЦУ) ведет единообразно БУ для всех обслуживаемых учреждений.

2. Карты технологических процессов (КТП), созданные на принципах «библиотеки лучших практик» и определяющие унификацию подходов к организации внутренних процессов ГУ при ведении ФХД и сквозных процессов при взаимодействии ГУ и СЦУ, а также позволяющие синхронизировать операции и процессы ГУ и ЦУ с действиями в УАИС БУ с учетом стандартизированных подходов к жизненному циклу каждого документа, оптимальному и согласованному распределению обязанностей и ответственности участников процесса.

3. Электронный юридически значимый документооборот, основанный на статусной модели обработки документов, при взаимодействии структурных подразделений в ГУ и при обмене документами между ГУ и СЦУ в соответствии с КТП.

Использованные в пилотном проекте методологические и технологические решения позволяют сделать вывод о наличии существенного потенциала для качественного совершенствования организации БУ за счет трансформации подходов к установлению взаимосвязи УП и ИС БУ, особенно важной при централизации функций по ведению БУ.

УП и ИС БУ

УП в ИС БУ сегодня — это алгоритмизация правил, установленных в УП, средствами графического интерфейса ИС БУ (за которым от пользователя скрывается машинный язык) или непосредственным изложением на машинном языке. При этом для ИС БУ необходимо определить и то, что не отражено в УП — те очевидные для автора УП требования, которые проистекают из других регулирующих документов.

Что не определяет УП и что требуется для ИС БУ? Простейший пример — это нормативно-справочная информация (НСИ), которая является базисом для ведения учета в любой ИС. Состав такой НСИ, необходимой для работы ИС БУ, гораздо шире, чем это следует из УП — справочник номенклатур, контр­агентов, структурных подразделений и т. п. Элементы форматно-логического контроля, широко применяемые для обеспечения корректности ввода и обработки данных. Правила и зависимости обработки документов для сквозных процессов, когда средствами ИС БУ устанавливаются различного рода ограничения для обеспечения принятой последовательности работы с документами сотрудников разных подразделений организации, соблюдения корректности их заполнения.

Кроме того, говоря о проблемах взаимосвязи УП и ИС БУ, следует упомянуть еще об одной — интересной и, возможно, краеугольной — о проблеме интерпретации. Что происходит, когда появляется новый или изменяется существующий НПА или новый факт хозяйственной жизни? Начинается интерпретация. Как это выглядит, показано на рисунке 5.

Очевидным следствием подобной цепочки интерпретаций является существенное расхождение между исходной идеей и результатом, что в итоге зачастую приводит к результату, противоположному изначально предполагавшемуся.

При создании ИС разработчики делают системы похожими на конструктор, в котором преду­смотрен набор элементов, позволяющих создать свой «дом», по-разному соединив части, а при желании создатель может еще и перекрасить отдельные кубики. Концептуальное отличие ИС от лего — одно: объекты ИС виртуальны, а следовательно, у пользователя есть больше возможностей «фантазировать» и получать «дом», который и представить себе не могли разработчики при создании своего «конструктора». Важно отметить, что объекты («кубики») в ИС очень часто не соответствуют объектам реального мира, так же как кубики конструктора не соответствуют реальным элементам, используемым строителями при возведении зданий.

Приняв сравнение ИС с конструктором, можно наглядно проиллюстрировать поднятую выше проблему интерпретаций — на этапе настройки ИС БУ в соответствии с УП бухгалтер выступает для ИТ-специалиста, обслуживающего ИС БУ, интерпретатором положений документа. В свою очередь ИТ-специалист, являющийся по сути «переводчиком», интерпретирует разъяснения бухгалтера и осуществляет настройку ИС БУ. При этом часто инструментов ИС БУ не хватает для того, чтобы ИТ-специалист смог настроить систему средствами администрирования, и он вынужден обращаться к программисту, а программист в свою очередь осуществляет свою интерпретацию в программный код. В результате сложного взаимодействия многих участников выявляется, что как минимум один (а чаще несколько) из них интерпретировал задачу неверно. Причины этой проблемы очевидны и выше были уже обозначены:

• объекты реального мира и виртуальные объекты ИС различны, и каждый из участников оперирует тем понятийным аппаратом, с которым он повседневно работает;
• «переводчик» (ИТ-специалист, связывающий бухгалтера, ИС БУ и программиста) в силу разницы конструкций и правил языков (человеческого и машинного) всегда немного неточен в своем переводе;
• при «переводе» УП в ИС БУ и в процессе коммуникации всех участников этого взаимодействия очень часто бухгалтер понимает, что в документах УП не все учтено, а в ИС БУ сделать настройки можно в режиме реального времени.

В финале рассмотрения проблемы интерпретации надо упомянуть еще одного важного субъекта оценки результатов организации ведения бухгалтерского учета и положений регулирующих документов — контролирующий орган, который, в свою очередь, может совершенно по-своему трактовать соответствие состояния бухгалтерского учета в ИС БУ положениям УП.

В результате описанных выше трансформаций текстового смысла в компьютерные алгоритмы, а как итог — в фактические учетные данные всегда имеет место ситуация, когда документы УП и ИС БУ не совпадают по смыслу и содержанию. При этом очевидно, что УП существенно менее полно отражает применяемые в реальности правила и может быть менее актуальной «в моменте», чем настройки ИС БУ.

Цифровая УП

Каким образом можно и нужно ли устранять расхождения УП и состояние ИС БУ? Правильно ли использовать УП в том виде, в каком она существует сегодня: декларативный документ, который может не соответствовать в полной мере реальному порядку учета в ИС БУ организации?

С учетом рассмотренной в статье проблематики и результатов текущего развития и применения ИТ представляется своевременным рассмотрение вопроса о переходе к УП как к фиксированному в конкретный момент времени состоянию ИС БУ, при котором установлен и определен в полном объеме набор правил, порядков, алгоритмов, соответствующих контролей, необходимых для фактической реализации УП в процессе ведения БУ, — Цифровой учетной политике. В контексте национальной цели обеспечения ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере необходимо сформулировать текущий вызов для сферы управления общественными финансами:

Цифровизация — это не перевод документов в электронный вид, а переход к реализации государственного управления через «цифровое» регулирование отдельных сфер деятельности, расширение применения «цифры» от управления данными и электронными документами к управлению правилами и порядками в «цифре».

О том, какие требования должны быть соблюдены в ИС БУ для признания ее ЦУП, а также возможно ли утверждение документов УП в электронном виде с учетом норм действующего законодательства, рассмотрим в следующем номере журнала «Бюджетный учет».