Обзор практики создания графика документооборота в организациях бюджетной сферы

Т. К. Шубина

Утверждение в рамках учетной политики учреждения (субъекта учета) и применение в работе графика документооборота являются обязательным условием соблюдения требований законодательства о бухгалтерском учете. Однако далеко не все следуют этому правилу. Проанализируем причины.

Т. К. Шубина, председатель Совета по развитию методологии учета и отчетности государственных финансов и статистики государственных финансов, член экспертного совета журнала «Бюджетный учет»

Нормативные правовые акты

Нормативными правовыми актами для составления и утверждения графика документооборота являются:

• Закон от 6 декабря 2011 г. № 402‑ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее — Закон № 402‑ФЗ);
• СГС «Концептуальные основы»;
• СГС «Учетная политика, оценочные значения и ошибки»;
• иные СГС и приказы Минфина России.

В СГС «Учетная политика, оценочные значения и ошибки» прописано, что должен включать в себя график документооборота (см. рисунок 1).

Рисунок 1. График документооборота

Значение графика в учете

Правильное составление и соблюдение графика документооборота является главным условием достижения достоверности учета и отчетности.

Он востребован при проверках контрольными органами для определения ответственности в случаях применения КоАП России:

• 15.15.6 — нарушение требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету, в том числе к составлению, представлению бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности;
• 15.15.10. — нарушение порядка принятия бюджетных обязательств.

Анализ практики

Проведен анализ практики организации учета в учреждениях бюджетной сферы регионов Южного федерального округа (ЮФО) по информации финансовых органов субъектов, входящих в этот округ.

В состав ЮФО входят восемь субъектов России: Астраханская, Волгоградская, Ростовская области, Краснодарский край, республики Адыгея, Калмыкия и Крым, город федерального значения Севастополь.

Общее количество организаций бюджетной сферы, финансируемых из бюджетов (региональных и местных), составляет 20 823 учреждения, из них (см. рисунок 2):

Рисунок 2. Общее количество организаций бюджетной сферы в ЮФО составляет 20 823

• участники бюджетного процесса — 8392;
• бюджетные и автономные учреждения (неучастники бюджетного процесса) — 12 431.

Из местного бюджета финансируются 17 445 учреждений, что составляет 84 процента от общего количества учреждений в ЮФО.

Таким образом, основной объем работы по организации графика документооборота приходится на учреждения муниципального уровня, из них на бюджетные и автономные учреждения — 10 292, или 59 процентов от всех учреждений ЮФО.

В таблице 1 приведен анализ по учреждениям в разрезе субъектов ЮФО.

Таблица 1

Анализ был проведен по следующим факторам:

• уровень централизации бухгалтерского учета;
• по форме и содержанию.

Уровень централизации бухгалтерского учета

В субъектах создано 569 централизованных бухгалтерий, которые обслуживают учреждения регионов, финансируемых из регионального и местных бюджетов. Из них:

• 84 централизованных бухгалтерии находятся в подчинении финансовых органов, в том числе на уровне субъекта — 6;
• 485 централизованных бухгалтерий — ведомственные (как правило, которые были созданы ранее и продолжают работать) (рисунок 3).

Рисунок 3

Из шести регионов в трех (Волгоградская область, республики Калмыкия и Крым) централизованные бухгалтерии субъектов России на региональном уровне созданы и работают по решению высшего органа исполнительной власти в соответствии с пунктом 6 статьи 264.1 Бюджетного кодекса. То есть утверждена единая учетная политика и методология, сформированная финансовым органом, в том числе и график документооборота, обязательные для исполнения во всем периметре централизации.

В остальных случаях руководители учреждений заключают соглашения (договоры) с централизованной бухгалтерией согласно:

• статье 161 Бюджетного кодекса, если учреждение — участник бюджетного процесса;
• Закону № 402‑ФЗ — если учреждения являются бюджетными или автономными.

В соответствии с пунктом 6 статьи 264.1 Бюджетного кодекса по решению Правительства России, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России, местной администрации полномочия могут быть переданы финансовому органу по:

• начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы и их перечислению;
• ведению бюджетного учета, включая составление и представление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы.

Согласно пункту 10.1 статьи 161 Бюджетного кодекса казенное учреждение по согласованию с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого оно находится, на основании договора (соглашения) вправе передать иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности.

Руководитель экономического субъекта обязан возложить ведение бухгалтерского учета на главного бухгалтера или иное должностное лицо этого субъекта либо заключить договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета (п. 3 ст. 7 Закона № 402‑ФЗ).

На практике возникают вопросы по применению этих статей.

Например, у казенных учреждений и органов исполнительной власти при заключении соглашений по статье 161 Бюджетного кодекса возникает вопрос о правомерности передачи полномочий по начислению физическим лицам оплаты труда и иных выплат и расчетов по ней.

Необходим единый перечень обязательных полномочий (по аналогии со ст. 264.1 Бюджетного кодекса).

Сложившаяся практика по передаче полномочий в ЮФО следующая:

наряду с ведением бухгалтерского учета и начисления заработной платы переданы от:

• 4525 учреждений — полномочия по планово-экономической работе (планирование, ведение бюджетной сметы, доведение ЛБО, госзадания и т. д.);
• 1038 учреждений — полномочия по администрированию доходов.

Кроме того, передаются полномочия 1718 учреждений по подготовке документов для проведения закупок, планированию муниципального заказа, материально-техническому обеспечению и др.

Схематично количество учреждений, ведущих учет самостоятельно и передавших его в централизованную бухгалтерию, можно отобразить рисунком 4. А в разрезе субъектов ЮФО — таблицей 2.

Рисунок 4

Таблица 2

Анализ графика по форме и содержанию

Рассмотрим график документооборота при передаче полномочий централизованной бухгалтерии (рисунок 5).

Рисунок 5. График документооборота

При самостоятельном ведении учета главный бухгалтер учреждения (субъекта учета) составляет проект графика документооборота исходя из:

• сложившейся практики и объема поступающих документов для отражения в учете из структурных подразделений и от ответственных лиц;
• поступившие документы привязываются к событиям исходя из правила, что документ рождается в точке выполнения полномочий соответствующим подразделением или должностным лицом.

Далее проект графика направляется руководителю структурного подразделения для указания в нем исполнителей — ответственных лиц. Согласование графика документооборота структурными подразделениями и его подписание в ряде случаев затрудняются, главному бухгалтеру приходится убеждать ответственных исполнителей.

Имеют место учреждения, у которых отсутствует график документооборота либо он составлен формально.

Анализ содержания графиков документооборота приведен в таблице 3.

Таблица 3

В целях организации эффективной работы по составлению графика документооборота учреждениям необходима помощь по общим требованиям, принципам и подходам при формировании графика документооборота, его структуре и содержанию.

Способ передачи данных в бухгалтерию

В условиях передачи полномочий ведения учета (централизации учета) первичные учетные документы 95 процентов учреждений направляют в централизованную бухгалтерию преимущественно на бумажном носителе.

У учреждений, ведущих учет самостоятельно, этот показатель составляет 100 процентов.

Представляются в централизованную бухгалтерию и скан-образы первичных учетных документов, составленных на бумажном носителе.

Способы представления первичных учетных документов в централизованную бухгалтерию в разрезе субъектов ЮФО приведены в таблице 4.

Таблица 4

На примере Краснодарского края рассмотрим ситуацию, когда нет технической возможности в программном обеспечении сформировать документ, но есть желание субъекта учета выполнить положение приказа Минфина России от 15 июня 2020 г. № 103н (далее — Приказ № 103н), например, представление Решения о командировании на территории Российской Федерации (ф. 0504512) (далее — Решение (ф. 0504512)).

Новая форма применяется, изготовлена локально в Word или Exсel, заполняется и подписывается на бумажном носителе, в виде скан-образов направляется в централизованную бухгалтерию.

Что дальше? Работник централизованной бухгалтерии распечатывает этот скан-образ для введения данных в программный комплекс для ведения бухгалтерского учета. При этом, учитывая ручной ввод информации и человеческий фактор, нагрузка не уменьшается ни у работников централизованной бухгалтерии, ни у субъекта учета по оформлению и передаче документа.

Главное, что в этом случае не соблюдается основной принцип электронного документооборота — однократный ввод информации! И далее возникают сложности с продвижением электронного первичного учетного документа в информационной системе, его согласованием, утверждением и отражением в учете.

Что касается регионов ЮФО, только отдельные учреждения применяют новые формы, утвержденные Приказом № 103н, а остальные не применяют (хотя должны с 1 января 2021 года) по причине:

• отсутствия организационной и технической возможностей;
• отсутствия финансовых средств на приобретение дополнительных лицензий и рабочих мест в ПО (у которых эта возможность реализована);
• не решен вопрос с электронным архивом.

Еще один момент: у кадровой службы не отменена обязанность формировать приказы на командирование при применении унифицированной формы Решения (ф. 0504512). На практике кадровые службы, считая, что вышеуказанная форма это бухгалтерский документ, без особого желания участвуют в его оформлении.

В заключение

Переход на применение в 2022 году организациями бюджетной сферы унифицированных форм электронных первичных учетных документов, используемых при ведении бюджетного учета, бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений, согласно Методическим указаниям № 61н установлен с 1 января 2023 года.

Всем очевидно, что в условиях централизации учета целесообразно и необходимо приложить все силы, чтобы организовать работу и перейти на электронный документооборот по операциям, по которым реализована такая возможность в программном обеспечении.

Вместе с тем у учреждений ЮФО существуют большие риски при организации электронного документооборота с 1 января 2023 года. Основными причинами являются:

• дефицит финансовых средств;
• недостаточная готовность ПО для реализации перехода на электронные формы документов (по обещаниям разработчиков ПО будет готово к 1 января 2023 года);
• нехватка средств на приобретение ПО и времени на его внедрение.
• В рамках подготовительной работы для организации электронного документооборота в каждом учреждении необходимо:
• определить конкретный срок внедрения по каждой форме электронного первичного документа;
• описать бизнес-процесс по оформлению каждого факта хозяйственной жизни;
• определить состав работников, участвующих в создании документа (от этапа предзаполнения), в его заполнении и согласовании;
• наделить соответствующими электронными подписями ответственных лиц, участвующих в оформлении (подписании) электронного первичного документа.

По результатам подготовительной работы и по готовности программного обеспечения, используемого в учреждении, предстоит организовать настройку рабочих мест и обучение специалистов, участвующих в оформлении фактов хозяйственной жизни. Такой подход, на наш взгляд, позволит сократить срок внедрения в учреждении электронного документооборота (в некоторых регионах внедрение отдельных форм по продолжительности занимает до двух лет).