Управление бюджетным учреждением

Е. В. Шестакова

Руководство бюджетным учреждением — достаточно сложный процесс, ведь важно учитывать изменения законодательства, отчитываться в отношении целевого использования денежных средств, осуществлять платные виды деятельности, а также применять нововведения, которые ежегодно принимаются для бюджетников, — например, электронный документооборот.

Е. В. Шестакова, кандидат юридических наук, практик в области правового и налогового консалтинга, бухгалтерского и бюджетного учета

Общие положения

Управление бюджетным учреждением осуществляется в соответствии с законодательством, а также уставом учреждения. Например, можно осуществлять только те виды деятельности, которые предусмотрены уставом.

Большинство решений в деятельности учреждения принимаются его руководителем, который также несет субсидиарную ответственность. К его полномочиям относятся вопросы осуществления текущего руководства и контроля деятельности бюджетного учреждения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством или уставом к компетенции учредителя или коллегиальных органов управления.

Пунктом 2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденного постановлением Правительства России от 26 июля 2010 г. № 537 (далее — Положение № 537), установлено, что функции и полномочия учредителя осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится это учреждение. Перечень его компетенций приведен в пункте 3 Положения № 537:

• создание, реорганизация, изменение типа и ликвидация бюджетного учреждения;
• утверждение устава учреждения, а также вносимых в него изменений;
• назначение (утверждение) руководителя учреждения и прекращение его полномочий;
• заключение и прекращение трудового договора с руководителем учреждения;
• формирование и утверждение муниципального задания учреждения в соответствии с видами деятельности, отнесенными к его основной деятельности;
• определение перечня особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (далее — особо ценное движимое имущество);
• предварительное согласование совершения учреждением крупных сделок;
• принятие решения об одобрении сделок с участием бюджетного учреждения, в совершении которых имеется заинтересованность, связанная с конфликтом интересов;
• принятие решения о создании или ликвидации филиалов бюджетного учреждения, открытии или закрытии его представительств;
• установление порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности учреждения, оказываемые им сверх установленного муниципального задания, а также в пределах установленного муниципального задания;
• определение порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним муниципального имущества;
• согласование распоряжения особо ценным движимым имуществом;
• согласование распоряжения недвижимым имуществом бюджетного учреждения, в том числе передачи его в аренду;
• согласование бюджетному учреждению передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества;
• согласование внесения учреждением денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника;
• осуществление финансового обеспечения выполнения муниципального задания и контроля за его выполнением;
• определение порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения;
• определение предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом;
• осуществление контроля за деятельностью бюджетного учреждения в соответствии с законодательством;
• осуществление иных функций и полномочий учредителя, установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента России или Правительства России.

Кроме того, в бюджетном учреждении формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание работников учреждения, совет бюджетного учреждения, педагогический совет, а также могут формироваться попечительский совет, родительский комитет. И поскольку сегодня большое внимание уделяется мероприятиям внутреннего контроля, внутреннего финансового контроля, аудита, необходимо создавать комиссии, комитеты, которые будут уделять данным вопросам большое внимание, и проводить соответствующие мероприятия.

Новые задачи в управлении бюджетным учреждением

Планирование в условиях турбулентности является достаточно сложной задачей. Для ее решения требуется своевременно вносить изменения в план ФХД. Например, до 2020 году никто не планировал расходы, связанные с мероприятиями по предупреждению коронавирусной инфекции (COVID-19).

Основания для внесения поправок в план ФХД перечислены в пункте 12 Требований к составлению и утверждению плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденных приказом Минфина России от 31 августа 2018 г. № 186н (далее — Требования), и, как правило, дублируются в порядках составления и утверждения плана, изданных на местах. К таким причинам относятся:

• использование остатков средств, образовавшихся на начало текущего года (в том числе целевых субсидий и субсидий на осуществление капитальных вложений);
• изменение объемов запланированных доходов, объемов и (или) направлений расходов, в том числе в связи:
• с изменением объемов субсидии на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, целевой субсидии, субсидии на осуществление капвложений, гранта;
• с изменением объема оказания платных услуг, выполнения платных работ;
• с изменением объемов безвозмездных поступлений от юридических и физических лиц;
• с поступлением средств дебиторской задолженности прошлых лет, не включенных в показатели плана при его составлении;
• с увеличением выплат по неисполненным обязательствам прошлых лет, не включенным в план при его составлении.

Кроме того, важной задачей на государственном уровне является использование электронного документооборота. В настоящее время в электронном виде используется широкий перечень документов, начиная от первичных и заканчивая электронным бюджетом.

В 2022 году введена процедура актирования по государственным контрактам в электронном виде. Ранее только договоры заключались в электронном виде, а первичные документы могли оформляться на бумажном носителе.

Руководитель должен особое внимание уделять системе оплаты труда. Для этого следует применять рекомендации по оплате труда, согласно которым запрещено:

• в 2022 году устанавливать зарплату меньше, чем получал сотрудник в 2021 году;
• устанавливать дополнительные выплаты, в частности, компенсационные и стимулирующие, в сумме меньше той, которая получалась в процентном отношении к прежнему окладу.

Существуют и особенности управления бюджетным учреждением в зависимости от вида деятельности.

Например, при установлении вознаграждения работникам учебные заведения обязаны учитывать:

• методические предписания по порядку организации клас­сного руководства;
• правила, закрепленные письмами Минпросвещения России от 28 мая 2020 г. № ВБ-1159/08, от 7 сентября 2020 г. № ВБ-1700/08 о дополнительных вознаграждениях за классное руководство;
• разъяснения по вопросам кураторства в среднеспециальных учебных заведениях;
• отраслевые соглашения на 2021–2023 годы.

Медицинским организациям необходимо иметь в виду следующие правила вознаграждения работников:

• в одинаковых медицинских организациях необходимо устанавливать одинаковые зарплаты для сотрудников, находящихся на равных должностях. Таким образом устанавливаются одинаковые зарплатные условия во всех лечебных заведениях и исключаются случаи привилегированного положения одних больниц по сравнению с другими;
• уровень доходов повышается у всех работников лечебного заведения, в том числе у тех, кто непосредственно не участвует в выполнении программы ОМС;
• участникам пилотного проекта система оплаты труда утверждается в соответствии с актами Правительства России.

Руководителю важно помнить, что работу любого учреждения могут проверить. И чаще всего эта проверка связана с целевым использованием денежных средств.

Перспективные задачи руководства бюджетного учреждения

Руководство учреждения должно уделять внимание стратегии развития. При помощи бюджетирования решаются следующие стратегические задачи:

• достижение и поддержание связи системы бюджетирования с системой стратегического управления организацией;
• рост степени достоверности на стадии планирования;
• разработка регламентирующей базы;
• контроль за исполнением бюджета;
• усиление ответственности за конечный результат каждого участника системы бюджетирования.

Важное место в хозяйственной деятельности учреждения занимают платные услуги. Они дают учреждению возможность получить дополнительные доходы.

Платные услуги (работы) бюджетных и автономных учреждений можно разделить на две категории:

• услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности учреждения, которые учреждение оказывает сверх государственного (муниципального) задания, а в случаях, предусмотренных законодательством, они включаются в государственное (муниципальное) задание (далее — основные платные услуги);
• услуги (работы), не отнесенные уставом к основным видам деятельности, но которые учреждение вправе оказывать (выполнять) для достижения целей, ради которых это учреждение создано (далее — неосновные платные услуги).

При формировании платы за услуги важно учитывать, что виды платных услуг в учреждениях делятся на различные группы, хотя в целом их перечень незначительно отличается друг от друга.

Учреждение самостоятельно определяет возможность оказания платных услуг в зависимости от материальной базы, численного состава и квалификации персонала, спроса на услугу и так далее.

Важно не только рассчитывать плату за оказание услуг, но и помнить, что учреждение должно согласовать данную плату с собственником, учредителем.

В случаях оказания учреждениями государственных услуг (выполнения работ) гражданам и юридическим лицам за плату в пределах установленного государственного (муниципального) задания цена, устанавливаемая для платной услуги, не должна превышать предела, прописанного для данной услуги в задании.

Стоимость платных услуг определяется на основе расчета экономически обоснованных материальных затрат и трудовых ресурсов.

При расчете цен учитывают следующие факторы:

• себестоимость услуги;
• планируемая рентабельность;
• уникальность услуги;
• ценность используемых объектов;
• выполнение особых условий (срочность, сложность, сервисность, приоритетность).

Расчет стоимости платных услуг производят за единицу оказанных услуг по калькуляционным статьям расходов, которые могут быть как прямыми, так и косвенными.

Прямыми являются затраты, которые можно отнести к конкретному виду услуги, например:

• основная заработная плата;
• дополнительная заработная плата;
• начисление на оплату труда;
• основные материалы;
• комплектующие изделия и др.

Отнесение же косвенных расходов на создание определенной услуги не представляется возможным.

К косвенным расходам можно отнести:

• транспортные расходы;
• коммунальные платежи;
• горюче-смазочные материалы;
• расходы на содержание и эксплуатацию оборудования;
• амортизационные отчисления;
• общехозяйственные расходы;
• прочие расходы и др.

Затраты учреждения составляют расходы, непосредственно связанные с оказанием услуги и осуществленные в процессе ее предоставления, и необходимые для обеспечения деятельности учреждения в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания услуги.

К затратам, непосредственно связанным с оказанием услуги, относятся:

• затраты трудовых ресурсов, используемых непосредственно в процессе оказания услуги (основной персонал);
• материальные запасы, использованные в процессе оказания услуги;
• затраты (амортизация), связанные с использованием основных фондов в процессе оказания услуги;
• прочие расходы, отражающие специфику предоставления услуги.

К затратам, необходимым для обеспечения деятельности учреждения в целом, но не произведенным непосредственно в процессе оказания услуги, относятся:

• затраты трудовых ресурсов персонала учреждения, не участвующего непосредственно в процессе оказания услуги (администрация, хозяйственный, обслуживающий персонал и т. д.);
• хозяйственные расходы (расходные материалы и предметы снабжения, оплата услуг связи, оплата коммунальных услуг, текущего ремонта и т. д.);
• затраты на уплату налогов (кроме налогов на фонд оплаты труда), пошлины и иные обязательные платежи;
• затраты (амортизация) зданий, сооружений и других основных фондов, непосредственно не связанных с оказанием услуг;
• прочие расходы, отражающие специфику учреждения.

Затраты на административно-управленческий персонал включают в себя:

• оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда административно-управленческого персонала (с учетом изменения заработной платы и размеров выплат по оплате труда);
• нормативные расходы на командировки административно-управленческого персонала (с учетом удорожания транспортных услуг);
• расходы на повышение квалификации основного и административно-управленческого персонала.

Затраты общехозяйственного назначения включают в себя:

• расходы на материальные и информационные ресурсы, затраты на услуги в области информационных технологий (в том числе приобретение неисключительных (пользовательских) прав на программное обеспечение);
• расходы на коммунальные услуги, услуги связи, транспорта, затраты на услуги банков, прачечных, затраты на прочие услуги, потребляемые учреждением при оказании платной услуги (с учетом удорожания оказываемых услуг);
• расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, в том числе затраты на охрану (обслуживание систем видеонаблюдения, тревожных кнопок, контроля доступа в здание и т. п.), затраты на противопожарную безопасность (обслуживание оборудования, систем охранно-пожарной сигнализации и т. п.), затраты на текущий ремонт по видам основных фондов, затраты на содержание прилегающей территории, затраты на арендную плату за пользование имуществом (если аренда необходима для оказания услуги), затраты на уборку помещений, затраты на содержание транспорта, затраты на приобретение топлива для котельных, затраты на санитарную обработку помещений, затраты на содержание другого недвижимого имущества.

Сумма начисленной амортизации имущества общехозяйственного назначения определяется исходя из балансовой стоимости оборудования и годовой нормы его износа.

На отдельные платные услуги, выполнение которых носит разовый (нестандартный) характер, по решению учредителя плата (цена) за услуги может определяться на основе разовой калькуляции затрат, согласованной с заказчиком.

Учреждения самостоятельно определяют перечень и размеры льгот, документы, подтверждающие право на их получение при оказании дополнительных платных услуг, если иное не установлено действующим законодательством. Перечень льготных категорий потребителей с указанием размера предоставляемой льготы утверждается руководителем учреждения.

Также учреждение может получить доходы за счет других источников:

• добровольных пожертвований, целевых взносов юридических и (или) физических лиц;
• средств, полученных от оказания посреднических услуг;
• средств, полученных от долевого участия в деятельности других учреждений и организаций (в том числе образовательных);
• средств, полученных от ведения иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных Уставом продукции, работ, услуг и их реализацией;
• средств, полученных от выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и оказания услуг по договорам (государственным контрактам), по грантам на проведение научно-исследовательских работ;
• средств, поступающих от арендаторов на возмещение эксплуатационных, коммунальных и других услуг.

Рекомендации по управлению бюджетным учреждением

Независимо от сферы деятельности учреждения руководителю могут пригодиться следующие рекомендации.

Во-первых, необходимо учитывать современные тенденции в контрольных мероприятиях — проверках на антикоррупционные риски. Так, в настоящее время подобные проверки привели ряд руководителей к уголовной ответственности.

Во-вторых, целесообразно составить карту рисков, среди которых можно выделить следующие:

• нехватка оборотных средств (недостаток финансирования из-за падения базы для расчета государственного (муниципального) задания; неплатежи со стороны контрагентов; отсутствие благотворительных взносов);
• повышение конкуренции со стороны других бюджетных и автономных учреждений в кризисной ситуации за уменьшающийся поток государственных средств;
• повышение цен на импортную технику, материалы, комплектующие;
• снижение спроса на внебюджетные услуги;
• снижение рентабельности внебюджетных услуг;
• замораживание начатых проектов;
• отказ арендаторов от занимаемых площадей;
• неправомерное поведение персонала.

В-третьих, целесообразно больше внимания уделять расходованию финансовых средств, к таким мероприятиям относятся:

• сокращение затрат;
• отсрочка платежей по обязательствам;
• предоплата по услугам;
• продажа непрофильных активов;
• сдача в аренду излишних площадей;
• предоставление скидок, а не отсрочек оплаты покупателям;
• получение низких цен от поставщиков.

Таким образом, эффективное управление заключается в эффективном расходовании денежных средств. Руководителю бюджетного учреждения важно смотреть в будущее и правильно планировать платные услуги, строить стратегические планы.