Закупка медицинских изделий и лекарственных средств: новые правила и старые риски
Приобретение за бюджетный счет медикаментов и необходимого для лечения оборудования представляет собой не только одну из наиболее важных сфер действия законодательства о контрактной системе, но и ту область, в которой наиболее наглядно видны и возможности, и недостатки действующих правил проведения закупок. Именно поэтому специфика закупки медизделий и лекарств представляет интерес не только с практической точки зрения, но и с точки зрения оценки перспектив развития контрактной системы.
Д. А. КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, руководитель департамента нормативноправового регулирования
Лекарственные средства и медицинские изделия это та продукция, непосредственными потребителями которых выступают субъекты, финансирующие бюджетные закупки, то есть налогоплательщики. В данном случае речь не идет об абстрактных понятиях «публичного интереса» или «выполнения социально значимых функций». Качество медицинских закупок каждый может испытать на себе непосредственно.
В данном случае сложные и во многом теоретические метрики, предназначенные для оценки эффективности проведенных закупок, уступают место зримому результату и понятному подходу: закупки прошли тем лучше, чем проще человеку получить медицинскую помощь и чем лучше итоги лечения. И достичь этой интуитивно понятной цели оказывается непросто.
Прежде всего, на практике выясняется, что электронный аукцион, который и в самом деле хорош для приобретения отдельных видов продукции, может быть не лучшим инструментом для закупки лекарств. Да к тому же и сам рынок фармакологии, не говоря уже о рынке современного медицинского оборудования, настолько сложен, что для выбора лучшего поставщика на первое место выходят такие методики, как проверка тестовых образов, двусторонние переговоры, а то и вовсе контроль культуры производства.
Все эти инструменты пока что неизвестны контрактной системе, а потому сколь сложна бы не была на практике закупка конкретного оборудования для конкретной клиники, с точки зрения буквы действующего закона она окажется закупкой у единственного поставщика.
Кризисные явления в экономике в очередной раз напомнили, что ради достижения результата порой приходится отказываться от красивых теоретических построений и прибегать к экстраординарным инструментам. Сферы медицинских закупок это касается едва ли не в первую очередь. Отрадно то, что законодатель оперативно внес корректировки в действующие правила, дабы избежать банального дефицита по крайней мере базовых лекарств и медизделий. Но даже эта задача потребовала заметного изменения закупочных правил.
Новые правила
На первый взгляд может показаться, что порядок закупки лекарственных средств и медицинских изделий изменялся хаотично путем точечных корректировок различных норм. Однако за всеми этими корректировками прослеживается общая логика: конкуренция востребована лишь там, где она способствует достижению лучшего результата, а не препятствует ему. В тех редких случаях, когда эффективнее будет отказаться от электронного аукциона, рациональное расходование денежных средств обеспечивается прозрачностью закупки и контрактных отношений. Проще говоря, мы не успокаиваем себя верой в то, что «невидимая рука рынка» сама все устроит наилучшим образом в ходе аукциона, а снимаем с заказчика лишние процедурные обременения, но при этом отслеживаем результат использования им инструментов неконкурентной закупки.
Так, новой нормой пункта 5.1 части 1 статьи 93 Закона №
1) разрешение на осуществление такой закупки медицинской организацией установлено решением учредителя данной медицинской организации;
2) годовой объем закупок лекарственных препаратов или расходных материалов — не более 50 миллионов рублей, а медицинских изделий — не более 250 миллионов рублей.
Эта новелла важна тем, что позволяет не только упростить процедуру, но и повысить скорость приобретения необходимых медикаментов и расходных материалов.
Более того, обновленным пунктом 28.1 части 1 статьи 93 Закона №
Названной нормой фактически не предусматриваются ни пределы по цене одной закупки, ни ограничения по общему годовому объему таких закупок. При этом заказчик имеет право проводить эти закупки по мере возникновения фактической необходимости в лекарствах: письмом Минфина России от 8 июня 2022 г. № 24-01-07/54275 был в очередной раз подтвержден вывод о том, что сама по себе практика проведения нескольких одноименных закупок у единственного поставщика не противоречит требованиям Закона №
Впрочем, и возможности по проведению упрощенных конкурентных процедур для закупки лекарственных средств и медицинских изделий также были существенно расширены. Например, постановлением Правительства России от 6 марта 2022 г. № 297 было предусмотрено право заказчика с 1 августа 2022 года проводить электронный запрос котировок для закупки медоборудования, расходных материалов к нему и технических средств для инвалидов. Заказчик может провести электронный запрос котировок, если НМЦК такого запроса не превышает 50 млн рублей. Суммарный годовой объем закупок медизделий с использованием этого инструмента не должен превышать 750 млн рублей.
Постановлением Правительства России от 16 марта 2022 г. № 374 было установлено право заказчика до 1 сентября 2022 года объединять в одном лоте медизделия разных видов по номенклатурной классификации.
Наконец, своеобразным, но от того не менее очевидным упрощением порядка закупки лекарств и медизделий можно назвать и новое право медицинских организаций в 2022 и 2023 годах не учитывать при определении годового объем закупок у СМП и СОНКО средства, потраченные на приобретение лекарств и медизделий. Проще говоря, медицинские закупки отныне не увеличивают обязанность заказчика по проведению преференционных закупок: если заказчик в 2022 году потратит на закупки 20 млн рублей, из которых половина уйдет на лекарства, то он обязан будет провести преференционных закупок у СМП и СОНКО на сумму не пять, а лишь 2,5 млн рублей.
Подобного рода процедурные упрощения медицинских закупок планируется продолжать. Например, законопроектом № 107527-8[1] предлагается разрешить увеличение объема поставки лекарств или медизделий по текущему контракту на 30 процентов без проведения новой процедуры и заключения нового контракта. А законопроектом № 119762-8[2] предлагается разрешить лечебным учреждениям закупать без ограничений по сумме и годовому объему лекарства, лечебное питание, средства дезинфекции и медицинское оборудование у единственного поставщика, если этот единственный поставщик является государственным унитарным предприятием данного региона либо акционерным обществом, 100 процентов акций которого принадлежат данному региону.
Рациональное зерно всех этих изменений можно лишь приветствовать. Однако все они, облегчая процедурные требования, не меняют фундаментальных подходов к целеполаганию медицинских закупок. А именно в этом целеполагании и кроется главный риск.
Риски правового регулирования
Регулируемые закупки являются сложным и многовекторным инструментом, с помощью которого могут достигаться самые разные цели. Это может быть поддержка малого бизнеса или отечественных производителей в целом, снижение стоимости закупки за счет развития конкуренции, поиск наиболее качественного предложения на рынке и т. д.
Важно понимать: такие цели не могут быть достигнуты одновременно. Если мы ставим во главу угла поиск лучших условий, то нам важно максимально расширить круг поставщиков, соревнующихся за подряд, и заранее принять риск отдельных погрешностей, связанных с качеством поставки. Если же мы задались целью с помощью закупки оказать поддержку тем или иным производителям, то нам стоит в рамках данной конкретной закупки забыть и про качество, и про конкуренцию, и про низкую цену. Но с точки зрения целеполагания это не проблема — в конце концов, цель данной закупки не в том, чтобы сэкономить, а в том, чтобы обеспечить подрядом того или иного поставщика.
В отдельных случаях даже такая цель может быть оправданной: например, на низкоконкурентных рынках заказчику важно обеспечить выживание нескольких подрядчиков просто для того, чтобы в будущем не остаться вовсе без конкуренции. Однако несложно догадаться, что этот инструмент стоит применять очень вдумчиво и с большой осторожностью.
Закупочный протекционизм по своей сути является частным случаем применения инструмента, описанного выше. Нет никакого сомнения в том, что отечественные производители нуждаются в поддержке и давно заслуживают ее. Вот только если мы оказываем им поддержку именно через закупки, то необходимо десять раз подумать, насколько это уместно на рынке данной конкретной продукции.
Например, нет ничего плохого, чтобы закупать мебель для министерств и ведомств исключительно у российских производителей. И соответствующие нормы постановления Правительства России от 30 апреля 2020 г. № 616 не вызывали вопросов в этом смысле. И в самом деле, так ли уж важны эстетические и утилитарные свойства мебели, если она выполняет свое ключевое назначение? Проще говоря, цели импортозамещения в данном случае не вступают в конфликт с целями более высокого порядка.
Однако в случае с лекарствами, медицинским оборудованием и медицинскими изделиями такой конфликт очевиден. Если речь идет о здоровье людей, то для пресловутого «замещения» совершенно недостаточно формального совпадения двух препаратов по категориям классификаторов. Огромное значение имеет и принцип действия, и побочные эффекты, и множество иных факторов, полный перечень которых известен лишь профильному специалисту.
Интересы специалиста также должны учитываться при выстраивании логики регулирования медицинских закупок. Ведь даже опытный врач бессилен оказать качественную помощь пациенту, если ему нельзя пользоваться ни современными лекарствами, ни современным оборудованием. А значит, искусственные запреты и непродуманный протекционизм — это вовсе не вопрос «каприза» того или иного пациента. Это в первую очередь вопрос тех условий, в которых вынуждены работать лечащие врачи. А значит, в конечном счете и вопрос общего уровня отечественной медицины.
В этих условиях запрет на доступ к иностранным лекарственным средствам и медицинскому оборудованию означает не просто повышение закупочных цен (хотя и это повышение неизбежно, ведь бесстрастные базовые законы экономики напоминают нам о том, что если при неизменном спросе ограничивается предложение, то цена может лишь расти, и никак иначе). Куда хуже то, что под угрозой оказывается качество лечения. В высшей степени сомнительным представляется приоритет коммерческих интересов фармацевтов — пусть даже фармацевтов отечественных — перед комфортом и здоровьем граждан.
И ведь речь идет не о том, что при прочих равных заказчик обязан отдать предпочтение, например, российским перевязочным материалам (как то позволял бы сделать приказ Минфина России от 4 июня 2018 г. № 126н). Постановления Правительства России от 30 ноября 2015 г. № 1289 и от 5 февраля 2015 г. № 102 говорят именно о запрете на приобретение импортных препаратов и медицинских изделий, пусть даже по принципу «третий лишний». И отдельными корректировками соответствующих перечней вроде постановления Правительства России от 21 апреля 2022 г. № 733 эту проблему не решить.
Кризисные явления в экономике возвращают нас к вопросу о необходимости широкого обсуждения оптимального порядка закупки медицинских изделий и лекарственных средств. И в дискуссии этой должны быть услышаны голоса не только лоббистов фарминдустрии, но и представителей медицинских организаций, в том числе практикующих врачей. Каждая позиция в протекционистских перечнях должна быть взвешена и обоснована в первую очередь с точки зрения интересов граждан, проходящих лечение. И если производство тех или иных видов лекарств и оборудования налажено ЕАЭС на должном уровне, то добросовестные производители и в самом деле должны получать и преференции, и защиту от недобросовестных конкурентов, предлагающих сомнительные аналоги. Но в любом случае речь должна идти об оказании поддержки, а не о развращении путем фактического устранения конкуренции и предоставления гарантированного рынка сбыта независимо от качества поставляемых медикаментов.
Рынок лекарственных средств и медизделий сложен как в силу специфики самой продукции, так и в силу тех социальных интересов, которые затрагиваются последствиями проводимых на нем закупок. А значит, при регулировании таких закупок неприменимы простые решения, даже если они зарекомендовали себя в иных отраслях. Только взвешенный подход регулятора и приоритет интересов граждан над интересами индустрии позволит выстроить такое регулирование, которое выведет отечественную медицину на новый уровень.
[1] https://sozd.duma.gov.ru/bill/107527-8
[2] https://sozd.duma.gov.ru/bill/119762-8