История защиты прав потребителей финансовых услуг

А. В. Пачкалов

Проблема защиты интересов граждан как потребителей появилась не сегодня. Практически во всех сводах законов древних государств были закреплены соответствующие нормы.

А. В. ПАЧКАЛОВ, кандидат исторических наук, доцент департамента гуманитарных наук Финансового университета при Правительстве России

Защита потребителя — истоки в Античности

Первым цельным изложением хозяйственного права можно считать законы царя Хаммурапи, правившего в Вавилоне в ХVIII веке до нашей эры. Этот древний законодательный свод, созданный около 1755 года до нашей эры, оказывал влияние на древневосточную правовую культуру на протяжении многих столетий.

Несколько статей свода имели прямое отношение к интересам жителей Вавилона как потребителей финансовых услуг — регулировали кредитные отношения, ценообразование, а также определяли ответственность за продажу некачественных товаров.

Исследователи отмечают, что законы Хаммурапи пытались сдерживать процесс закабаления свободных жителей Вавилона и рост ростовщичества.

Заимодателю запрещалось без согласия хозяина и без решения суда присваивать имущество должника для возмещения ссуды. По закону требовались юридическое оформление сделки, судебное разбирательство и соблюдение процедуры.

Гарантировалась защита жизни и здоровья членов семьи должника, которые отрабатывали заем в хозяйстве ростовщика. Если в результате жестокого обращения взятый в залог родственник должника умирал, то кредитор отвечал за это жизнью своих родных. Срок работы заложника у кредитора не мог превышать трех лет. По истечении этого срока заложник считался отработавшим долг независимо от его размера. Веской причиной неуплаты долга и процентов считались климатические условия, уничтожившие урожай.

Защита прав покупателей нашла отражение и в Библии. В Книге Притчей Соломоновых (I тысячелетие до н. э.) говорится: «Не делай неправды в мере, весе, измерении: да будут у вас весы верные, гири верные»; «Неодинаковые весы, неодинаковая мера, то и другое — мерзость перед Господом».

Ростовщический кредит был характерен для многих ранних форм кредитно-денежных отношений, и ростовщичество было широко распространено как в Древней Греции, так и в Древнем Риме. Аристотель в трактате «Политика» (335–322 до н. э.) оценивал взимание процентов как негативное явление и главное назначение денег отводил для меновой торговли. В Античности экономике противопоставлялась хрематистика, частью которой было ростовщичество.

Законы, защищавшие граждан от недобросовестных продавцов, были закреплены в римском праве. В Древнем Риме с I века до нашей эры продажа продуктов питания (с установленными критериями качества) строго регламентировалась.

В середине VI века нашей эры в период правления императора Византийской империи Юстиниана в результате реформы римского права появился «Свод гражданского права». В первом титуле ХIХ книги Дигест (собрание высказываний юристов) рассматриваются случаи применения иска из сферы купли-продажи, из которых следует, что ответственности по иску подлежал всякий злой умысел по сокрытию каких-либо качеств продаваемой вещи. Особое значение римские юристы придавали добросовестности (bоnа fides) сторон.

В Средневековье в странах Западной Европы функцию защиты прав потребителей в определенной степени брали на себя гильдии и цеха — торгово-ремесленные объединения, впервые появившиеся в Италии в IX–X веках. Устав цехов предписывал, какое сырье нужно использовать, каким должен быть процесс производства, каким — качество продукции или услуги.

В Европе до появления промышленного кредита и банков было широко распространено ростовщичество. Христианская церковь в Средние века некоторое время пыталась запрещать или ограничивать ростовщичество. Так, папа Климент V на Вьеннском соборе в 1311 году угрожал отлучением от церкви тем правителям, которые законодательно разрешали ссудный процент.

Но вместе с тем полностью отказаться от ссудного процента не удавалось. В Средние века в Западной Европе больше внимания уделялось защите прав самих продавцов, купцов и ростовщиков, а не интересам покупателей, потребителей. К концу ХIV века сложилась традиция предоставлять различные привилегии еврейским общинам, занимавшимся торговлей и ростовщичеством.

Ростовщичество развивалось и в странах средневекового Востока. Например, в Японии в XIII–XIV веках появились досо-ростовщики, занимавшиеся финансовыми операциями, связанными в основном с выдачей денежных кредитов. Одной из особенностей досо как вида ростовщичества была высокая процентная ставка. В среднем она составляла около 40 процентов. Интересно, что среди досо-ростовщиков было много женщин и буддистских монахов.

В странах Европы только с конца ХVIII века стали возникать потребительские общества, объединявшие кустарей и мелких торговцев, занимавшихся совместной закупкой товаров и сырья. Так, в 1844 году текстильщики небольшого фабричного поселка в Англии создали потребительское общество по обеспечению его членов продуктами и необходимыми промышленными товарами. В подобные общества могли вступать все производители и мелкие торговцы. Паевые взносы были обычно небольшими. Постепенно кооперативное движение широко распространилось в Швейцарии, Германии, Голландии, Франции, России и других странах.

В конце XIX — начале XX века в ряде стран стали приниматься различные законы, защищавшие права потребителей. Например, в США в целях защиты интересов потребителей от железнодорожных компаний, завышавших цены на перевозку, государство поставило под контроль железнодорожные тарифы. В 1899 году в США появилась Национальная лига потребителей, принявшая активное участие в установлении общественного контроля за качеством пищевых продуктов и лекарств. Во Франции защиту потребителей стал обеспечивать закон, принятый в 1905 году, по которому было введено уголовное наказание за обман потребителя в отношении проданного товара или оказанной услуги; вводились стандарты на товары и услуги, а также правила составления контрактов, которые должны были соответствовать установленным образцам.

От Русской Правды

Впервые на территории нашей страны упоминания о нормах, направленных на защиту прав потребителей, встречаются в источниках периода Древней Руси. Основой защиты прав потребителей в это время являлись древнерусские правовые документы. В Русской Правде^[1], Псковской судной грамоте^[2] и других документах было зафиксировано право покупателя на получение качественного товара. Церковь, как наиболее уважаемое учреждение, выступала в качестве хранителя эталонов меры и веса и таким образом должна была обеспечивать законность торговли.

Древнейшим правовым постановлением, направленным на защиту потребителей финансовых услуг, является Устав о резах^[3], вошедший в состав Пространной редакции Русской Правды, предположительно принятый в связи с Киевским восстанием 1113 года. В статье 53 закона закреплена норма, ограничивающая размер ссудных процентов. Закон Владимира Мономаха о резах также содержал ограничения ростовщичества и защиту заемщиков, наряду с постановлением о банкротстве купца, Уставом о закупах, Уставом о холопах и другими правовыми текстами он вошел в свод законов Устав Владимира Мономаха (в составе Пространной Правды).

Псковская судная грамота также представляет собой важный документ законодательства ХIV—ХV веков, особенно по сделкам с мелким имуществом. Псковская судная грамота в статье 114 указывает, что такие сделки нередко совершались на пирах и сопровождались попойками. Если сделка была совершена в пьяном виде, то она считалась недействительной. Таким образом Псковская судная грамота охраняла интересы людей, которых могли умышленно подпоить, стараясь вовлечь в невыгодную сделку.

Торговый и Новоторговый уставы, принятые в период правления царя Алексея Михайловича (1645—1676)^[4], содержали регламентацию внутренней и внешней торговли, а также защищали потребителей от некачественных товаров, которые могли ввозиться в Россию.

Император Петр I (1682–1725) в 1723 году издал Указ о качестве, который содержал требования государя не только к качеству продукции, но и к системе контроля качества, государственного надзора над ним, а также меры наказания за выпуск дефектной продукции.

Защита прав потребителей

В первой половине 1930-х годов в ряде западных стран также под влиянием последствий мирового экономического кризиса стали возникать лиги покупателей. Целью этих организаций было формирование определенной потребительской культуры. Лиги покупателей составляли списки предпринимателей, рекомендуемых для потребителей.

В 1936 году был создан Союз потребителей США, до настоящего времени остающийся одной из самых крупных общественных организаций в Америке.

После принятия в 1948 году Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека национальные ассоциации потребителей стали создаваться во многих странах Европы. Одной из первых организаций по защите прав потребителей в Европе стал Нидерландский союз потребителей, созданный в 1954 году. Позже государственные и общественные структуры по защите прав потребителей были созданы во всех странах Европы. В 1960 году пять национальных организаций потребителей (США, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Австрия) создали Международную организацию союзов потребителей для объединения союзов потребителей всего мира.

Большое значение в официальном признании необходимости создания системы государственного регулирования взаимоотношений в сфере торговли и услуг с участием потребителей имела деятельность президента США Джона Кеннеди. Выступая в Конгрессе США 15 марта 1961 года, он отметил: «Потребитель, по определению, это все мы. Потребители — это крупнейший экономический слой, который воздействует почти на любое частное или государственное экономическое решение... Но это единственный голос, которого зачастую не слышно». В 1962 году в США был создан Консультативный совет по делам потребителей, преобразованный в 1971 году в Управление по делам потребителей. Также и в некоторых комитетах Конгресса США (по торговле, банкам и финансам и др.) были созданы подкомитеты по проблемам потребителей с участием представителей потребительских организаций.

В 1971 году американский юрист Ральф Нейдер основал организацию «Гражданский активист», в настоящее время насчитывающую около 140 тысяч членов. Члены организации занимаются в том числе надзором за качеством товаров.

В 1960–1980-е годы во многих западных странах появились законы об охране прав потребителей. В 1973 году Консультативная ассамблея ЕС утвердила резолюцию «Хартия защиты потребителей», был создан специальный орган — Консультативный комитет по защите прав потребителей. В Программе по защите прав потребителей, принятой в 1975 году в ЕЭС, были провозглашены пять главных прав потребителя:

• охрана жизни, здоровья и безопасности товаров и услуг;
• защита экономических интересов;
• возмещение причиненного ущерба;
• информация и просвещение;
• представительство (или право быть услышанным).

Вторая Программа ЕЭС о защите прав потребителей относится к 1981 году. В ней основные права потребителей получили дальнейшее развитие, но также отмечалось, что защита прав потребителей не должна мешать свободному перемещению товаров внутри ЕЭС. В 1985 году Генеральной Ассамблей ООН были приняты Руководящие принципы для защиты интересов потребителей. Данный документ стал основой национального законодательства многих государств.

Для развития защиты прав потребителей финансовых услуг важное значение имело также появление омбудсменов (представителей чьих-либо интересов). Омбудсмен в качестве независимого должностного лица парламента наблюдает за действиями государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан, в том числе прав потребителей. В разных странах созданы различные законодательные формы института омбудсмена, среди которых есть и службы для защиты прав потребителей.

Страхование банковских вкладов

С конца XIX века в мире начала складываться система страхования банковских вкладов. В целом выделяются две различные модели — американская и германская (или континентальная, т. к. широко распространена в странах Европы).

Германская, или континентальная, модель представляет собой управление системой страхования с помощью ассоциаций (союзов) банков и без государственного финансирования. Именно в Германии в конце XIX века кооперативными банками была создана первая негосударственная система взаимного страхования вкладов. Основная роль в защите вкладов принадлежала союзам, которые объединяли коммерческие банки, сберегательные учреждения и кооперативные кредитные учреждения.

Американская модель предполагала наличие в системе страхования вкладов специального государственного финансового органа при участии коммерческих банков. Финансирование системы производилось за счет взносов банков и в некоторых случаях за счет государственных средств. До 1960-х годов системы, подобные американской, в других странах отсутствовали.

Первые попытки страхования обязательств банков в США относятся еще к первой половине XIX века, но к 1860-м годам эти программы перестали существовать. В дальнейшем попытки страховать банковские обязательства возобновились к началу XX века, когда восемь американских штатов создали фонды гарантирования депозитов (1908–1917). Однако в то время система так и не заработала — массовое банкротство банков подвергло страховые фонды сильной финансовой нагрузке. К 1920-м годам фактически все программы страхования финансовых услуг перестали функционировать.

Введение федеральной системы страхования депозитов США относится к 1933 году и связано с последствиями Великой депрессии, началом которой послужил резкий спад курсов акций на Нью-Йоркской фондовой бирже 24 октября 1929 года. В этот и последующие дни цена многих акций упала на 100 пунктов и ниже. Как отметил заслуженный профессор экономики Ратгерского университета Юджин Н. Уайт, без Великой депрессии США никогда бы не создали систему страхования вкладов. Другой причиной введения федеральной системы страхования депозитов в США были частые кризисы, вызванные банкротствами банков в конце XIX — первой трети XX века. В ряде случаев в ходе таких кризисов банки были вынуждены прекращать выдачу денежных средств вкладчикам.

В ходе банковского кризиса, вызванного Великой депрессией, в 1931 году состоялось рассмотрение нескольких десятков законопроектов по страхованию депозитов. Для выхода из Великой депрессии, в рамках борьбы с экономическим кризисом президента Франклина Делано Рузвельта, в 1933 году актом Гласса — Стиголла была образована Федеральная корпорация страхования депозитов (англ. Federal Deposit Insurance Corporation; FDIC). Первоначально застрахованная сумма составляла 5000 долларов США. До 2008 года страховое возмещение составляло 100 тыс. долларов США. Во время кризиса 2008 года оно было повышено до 250 тыс. долларов США. Федеральная корпорация страхования депозитов охватывает все банки, входящие в Федеральную резервную систему, и другие кредитные учреждения. Страхование производится за счет премий, взимаемых с финансовых учреждений и каждого застрахованного счета. Также Федеральная корпорация страхования депозитов может реорганизовать банк, что обычно приводит к поглощению банка-банкрота другим банком с полным принятием всех обязательств поглощенного банка. В первом случае депозиты свыше 100 тыс. долларов теряют около 10 процентов, а во втором — обязательства по депозитам выполняются в полном размере.

Системы страхования банковских вкладов в других странах возникли существенно позже, чем в США. Так, в Великобритании ее создание относится только к концу 1970-х и, как и в Америке, связано с финансовым кризисом. В 1979 и 1987 годах в Великобритании появились Банковские акты. В соответствии с этими актами британские банки должны были создать страховые фонды в размере не менее 5 млн фунтов стерлингов. Фонды переходили под контроль Совета защиты депозитов Банка Англии (государственный орган, не подчинявшийся напрямую британским властям). Каждый вкладчик банка получил возможность вернуть 75 процентов от своего депозита, в размере, не превышающем 10 тыс. фунтов стерлингов. Британским банкам следовало ежегодно совершать отчисления в фонд (около 0,3 процента от всей суммы вкладов).

В это время в Германии работали четыре фонда (Федеральная ассоциация немецких банков, Немецкая ассоциация сберегательных банков, Национальная ассоциация немецких кооперативных банков, Ассоциация немецких публичных банков) по гарантированию вкладов, каждый из которых был связан с определенными банками. Банки вносили в фонды 0,03 процента в год от всех вкладов. Каждому пострадавшему гарантировался возврат его средств полностью, если величина его вклада составляла не более 30 процентов от капитала банка. В Германии не было зафиксировано ни одного страхового случая, но при этом банки, находившиеся на грани банкротства, получали поддержку.

В Японии при участии Банка Японии и частных банков были созданы две организации по страхованию вкладов. Страховой фонд мог получать заимствования у Банка Японии под правительственные гарантии. Управление осуществлялось как частными банковскими структурами, так и Банком Японии. Японские банки осуществляли ежегодные страховые взносы в размере 0,008 процента от общей суммы застрахованных депозитов. Вкладчики могли получить возврат средств при условии, что депозит был оформлен в национальной валюте. Максимальные выплаты по вкладу не должны были превышать 10 млн иен.

От Российской империи до России

В Российской империи потребительские общества стали возникать во второй половине XIX века, но широкое распространение получили лишь на рубеже ХIХ—ХХ веков. В потребительских обществах к 1917 году состояло более 11 млн человек. После Гражданской войны потребительская кооперация возродилась в период новой экономической политики.

В советское время был принят ряд законов, защищавших права покупателей. Уголовный кодекс РСФСР 1922 года предусматривал суровые наказания за выпуск недоброкачественной, некомплектной продукции, за несоблюдение обязательных стандартов. В 1934 году постановлением ЦИК СССР была установлена уголовная ответственность за обман покупателей.

В России потребительское право как самостоятельная отрасль законодательства стало формироваться после распада СССР. Ранее защита потребителей регулировалась нормами кодифицированного гражданского законодательства. Одной из первых мер, специально предпринятых для защиты прав потребителей, стала подготовка в 1988 году законопроекта СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей», который так и не стал законом. В 1991 году Верховным Советом СССР был принят Закон СССР «О защите прав потребителей».

Работа над созданием гарантирования сохранности сбережений граждан началась в 1990-е годы.

В декабре 1990 года, после принятия закона РСФСР «О Центральном банке России» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР» на Банк России была возложена функция по созданию страхового фонда, который должен был быть сформирован за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков. Для создания данных законов были привлечены специалисты из Швейцарии, США и Великобритании.

В апреле 1991 года в СССР была предпринята попытка создания Фонда страхования банковских депозитов. Коммерческие банки должны были перечислять один процент прибыли в фонд, созданный при Банке России. Средства собирались некоторое время, но использовать их так и не пришлось.

28 марта 1993 года Президент России Б. Н. Ельцин подписал Указ № 409 «О защите сбережений граждан Российской Федерации». В нем отмечалась необходимость компенсационных мер в отношении вкладов населения, содержалось поручение правительству о создании фонда страхования вкладов. Но этот указ также не был реализован.

18 октября 1993 года было объявлено, что в соответствии с решением совета директоров Банка России с 1 января 1994 года прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках. Средства, перечисленные в 1991–1993 годах в Фонд страхования коммерческих банков от банкротств, подлежали возврату коммерческим банкам.

В мае 1994 года Европейским парламентом была принята Директива «О системах гарантирования депозитов», которая обязывала всех членов ЕС ввести унифицированную систему гарантирования вкладов, сохранив при этом определенную свободу выбора для каждой из стран. Данный документ способствовал активизации обсуждения системы гарантирования депозитов и в России, так как в это время в нашей стране происходило много финансовых потрясений, а также вели свою деятельность финансовые компании, часто не имевшие каких-либо лицензий.

24 ноября 1995 года Госдума во втором и третьем чтениях приняла Закон «Об обязательном страховании банковских вкладов граждан», по которому планировалось создать фонд обязательного страхования банковских вкладов. Действие закона не распространялось на Сбербанк, поскольку вклады в нем гарантировались государством. Главные положения этого законопроекта в дальнейшем стали основой современной системы страхования вкладов в нашей стране.

Кризис и банкротство ряда российских банков способствовали тому, что 3 февраля 1996 года Президентом России Б. Н. Ельциным был подписан закон «О банках и банковской деятельности в РСФСР», по которому должно было вводиться обязательное страхование банковских вкладов. Однако и этот закон не привел к существенным изменениям в сфере страхования вкладов.

Первым российским региональным проектом, способствовавшим развитию системы страхования вкладов, стало распоряжение мэрии Санкт-Петербурга от 12 мая 1996 года «О создании Фонда обеспечения сохранности депозитов и вкладов населения в коммерческих банках». По этому распоряжению в фонд вносился 1 млрд рублей. Впоследствии из-за нехватки средств фонд смог осуществить выплаты по депозитам лишь пострадавшим пенсионерам.

17 августа 1998 года в России была объявлена девальвация рубля, у банков выстроились очереди вкладчиков. На фоне экономического кризиса возросли протесты банков против существования системы гарантирования вкладов. При отсутствии нормы, гарантирующей возврат банковских вкладов, Банк России принял решение о переводе обязательств других крупных банков в Сбербанк.

Во многом именно кризис 1998 года повлиял на принятие в России закона «О банкротстве кредитных организаций» и продолжение работы над законопроектом «О гарантировании банковских вкладов граждан». В ходе обсуждения законопроекта стали выдвигаться предложения о том, что должна быть гарантирована сохранность не всего вклада, а только его части, размер которой был дискуссионным.

13 июня 2001 года Госдума наконец приняла законопроект с поправками к закону «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Законопроект был направлен на обеспечение прав вкладчиков при банкротстве банков. Срок выдачи денег должен был составлять до двух месяцев.

В настоящее время страхование вкладов в России определяется законом от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». По этому закону страхованию подлежат денежные средства физических лиц (а с 1 января 2014 года — и индивидуальных предпринимателей), размещенные во вкладах и на счетах в банках, зарегистрированных на территории России. Также застрахованы и денежные средства на депозитных банковских картах.

Важно, что страхование вкладов не предполагает заключения договора страхования между банком и вкладчиком, так как обязательное страхование всех вкладчиков определено законом. Также важно, что в России участие в системе страхования вкладов обязательно для всех банков, которые привлекают средства физических лиц.

Для улучшения работы по страхованию вкладов в 2004 году в России было создано государственное Агентство по страхованию вкладов.

С конца XX века в мире стали праздновать Всемирный день защиты прав потребителей. В странах Запада он отмечается с 15 марта 1983 года. В России Всемирный день защиты прав потребителей стал отмечаться с 1992 года. В 1996 году Россия вступила во Всемирную организацию союзов потребителей.