Развитие казначейских технологий, учетных и отчетных процедур

В. А. Смирнов

Актуальные вопросы развития казначейских технологий, учетных и отчетных процедур в контексте формирования методологии бюджетного процесса в целом осветил Владимир Андреевич СМИРНОВ, заместитель руководителя Федерального казначейства.

Развитие казначейских технологий во многом предопределяется запросом системы государственного управления на разработку и внедрение новых подходов в управлении государственными финансами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Одним из основных вопросов, возникающих в ходе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, продолжает оставаться вопрос дебиторской задолженности как по доходам, так и по расходам (табл. 1).

Особенно остро вопрос о дебиторской задолженности по расходам стоит на федеральном уровне: межбюджетным трансфертам, выплаченным авансам в рамках исполнения бюджетом своих обязательств в части закупки товаров, работ, услуг, субсидий юридическим лицам и т. п.

И если управление дебиторской задолженностью по доходам рассматривается в большей степени как задача администраторов доходов, то минимизация дебиторской задолженности по расходам может быть решена с применением казначейских технологий.

Некоторые из них рассмотрим далее.

Предоставление межбюджетных трансфертов под потребность

Новацией Закона от 2 декабря 2013 г. № 349?ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (далее — Закон № 349-ФЗ), позволившей увеличить консолидацию средств на едином казначейском счете, стала норма о предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты.

Новый механизм предоставления межбюджетных трансфертов предусматривал:

• осуществление расходов получателей бюджетных средств субъекта Российской Федерации под фактическую потребность без увеличения времени исполнения платежного документа, представленного получателями бюджетных средств;

• сокращение периода поступления целевых средств в доход регионального бюджета.

Органам государственной власти (Минздраву, Минобрнауки, Минсельхозу, Минфину, Минтруду, Минобороны России) были открыты лицевые счета по переданным полномочиям получателя средств федерального бюджета в 83 территориальных органах Федерального казначейства.

Сумма кассовых выплат за счет средств межбюджетных трансфертов, подлежавших предоставлению в 2014 году «под потребность», по итогам года составила 326,2 млрд руб. (37,8 % от общего объема расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за счет средств межбюджетных трансфертов).

Механизм предоставления целевых средств бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме фактической потребности успешно зарекомендовал себя в 2014 году. Его применение позволило сократить неиспользованные остатки средств на счетах региональных бюджетов на 37 %. На 1 января прошлого года они составляли 200 млрд руб., а на начало текущего года — 125,7 млрд руб.

И уже в 2015 году Перечень межбюджетных трансфертов, установленный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. № 2745-р, составляет 122 межбюджетных трансферта.

В условиях применения старого механизма предоставления межбюджетных трансфертов в I полугодии текущего года было бы израсходовано 50 % от доведенных лимитов бюджетных обязательств, то есть 246,4 млрд руб. В условиях применения нового механизма предоставления межбюджетных трансфертов по состоянию на 1 июля 2015 года израсходовано 44,5 %, или 219,5 млрд руб. Таким образом, временная экономия от применения нового механизма предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета составила 26,9 млрд руб.

Предоставление средств юридическим лицам

В развитие механизма предоставления межбюджетных трансфертов под потребность в Законе о федеральном бюджете на 2015 год предусмотрена норма о предоставлении бюджетных средств юридическим лицам через лицевые счета, открытые ими в Федеральном казначействе (рис. 1). Это — субсидии, бюджетные инвестиции и взносы в уставные капиталы юридических лиц, перечень которых определен Правительством Российской Федерации.

В этом году объем целевых средств, предусмотренных Законом о федеральном бюджете для перечисления юридическим лицам, составляет 774,0 млрд руб. Из них с использованием нового механизма будет предоставлено 110,0 млрд руб.

Также в Законе о федеральном бюджете предусмотрена норма о предоставлении авансов поставщикам по государственным контрактам стоимостью свыше 1 млрд руб. через лицевые счета, открытые ими в Федеральном казначействе. При этом расходы юридических лиц за счет указанных средств осуществляются в сумме необходимой потребности именно в тот момент времени, когда они реально нужны для оплаты принятых обязательств.

Уже сейчас применение этого механизма позволило увеличить ликвидность единого счета федерального бюджета на несколько миллиардов рублей. Вместе с тем существуют значительные резервы для расширения сферы его применения.

Только в текущем году из общего объема целевых средств, предусмотренных Законом о федеральном бюджете, на счета юридических лиц в кредитных организациях было перечислено 162 млрд руб.

В то же время существует множество примеров, когда неиспользуемые остатки средств, предоставленные юридическим лицам из федерального бюджета, размещались ими на банковские депозиты. На это неоднократно обращала внимание Счетная палата Российской Федерации.

Проблема использования бюджетных средств носит более глубокий характер. По мнению Минфина России и Федерального казначейства, все средства федерального бюджета, если они имеют авансовую природу, должны учитываться на счетах Федерального казначейства и предоставляться только в сумме необходимой потребности. В связи с этим в 2016 году планируется значительное развитие указанных механизмов.

Предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 г. № 721 в 2014 году Федеральным казначейством осуществлялось предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предоставление бюджетного кредита осуществлялось в размере, не превышающем максимально допустимой совокупной суммы, в пределах которой средства федерального бюджета могут быть предоставлены бюджету субъекта Российской Федерации в виде кредита, то есть лимита на кредитные средства.

Лимит на кредитные средства составляет одну двенадцатую утвержденного законом (решением) о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год объема доходов бюджета, за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.

Бюджетные кредиты предоставлялись на срок, не превышающий 30 дней, при условии возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года.

В 2014 году из 57 субъектов Российской Федерации, заключивших с территориальными органами Федерального казначейства договора на предоставление, 50 субъектов Российской Федерации обратились в Федеральное казначейство за бюджетным кредитом и получили его, из них 46 субъектов Российской Федерации получали бюджетный кредит от 2 до 8 раз. Всего было выдано 222 бюджетных кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации. Срок предоставления бюджетных кредитов составлял от 4 до 30 дней.

В первом полугодии отчетного 2014 года процентная ставка для предоставления бюджетных кредитов была установлена Законом № 349?ФЗ в размере ¼ ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации (2,06 % годовых).

В соответствии с Законом от 28 июня 2014 г. № 201?ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов“ (в Закон № 349?ФЗ») во втором полугодии процентная ставка для предоставления бюджетных кредитов была утверждена в размере 0,1 процента годовых.

Всего сумма начисленных процентов по предоставленным бюджетным кредитам в 2014 году составила 273,7 млн руб.

В 2014 году обязательства по возврату средств федерального бюджета по предоставленным бюджетным кредитам и уплате процентов выполнены субъектами Российской Федерации в полном объеме, без нарушений.

В начале текущего года за получением бюджетных кредитов уже обратились 48 субъектов Российской Федерации. Пик кредитования пришелся на март — было выдано 91,6 млрд руб. бюджетных кредитов.

В этом году механизм бюджетных кредитов реализован и для муниципальных образований.

Учетная модель Федерального казначейства в условиях реформирования системы бюджетных платежей

Говоря о развитии казначейских технологий, нельзя не упомянуть о совершенствовании системы бюджетных платежей, в реформировании которой в настоящее время Федеральное казначейство принимает активное участие

Основные принципы и подходы к формированию новой системы бюджетных платежей изложены в Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года, утвержденной приказом Минфина России от 29 августа 2013 г. № 227 «Об утверждении концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года».

Одним из основных элементов реформирования системы бюджетных платежей является создание новой учетной модели Федерального казначейства.

В понимании Минфина России и Федерального казначейства учетная модель — совокупность правил и инструментов, обеспечивающих открытость, прозрачность и доступность информации об активах и обязательствах, а также операциях, проводимых в системе бюджетных платежей.

Указанная модель должна основываться на классических «бюджетных подходах» и учитывать подходы, используемые в банковской практике.

В свою очередь ключевыми элементами учетной модели являются бухгалтерский учет и бухгалтерская отчетность.

Задачей Минфина России и Федерального казначейства является гармонизация текущей модели бюджетного учета, применяемой в органах Федерального казначейства, и модели бухгалтерского учета, применяемой в кредитных организациях (рис. 2).

В рамках разработки новой учетной модели Федерального казначейства Минфином России на данный момент согласованы следующие концептуальные подходы:

• субъектом казначейского учета является Федеральное казначейство;

• объектами казначейского учета являются:

• финансовые активы (средства клиентов, финансовые вложения за счет средств единого казначейского счета);
• требования и обязательства (расчеты по средствам клиентов, расчеты по обязательствам и требованиям);
• результат по операциям управления остатками средств на едином казначейском счете;
• бюджетные данные;
• принятые обязательства и денежные обязательства.

В рамках перспективной учетной модели Федерального казначейства следует обратить внимание на принципиально новые объекты, возникающие в казначейском учете: принятые обязательства и денежные обязательства.

В рамках проектирования структуры номера счета казначейского учета принципиально важным является обеспечение однозначной идентификации как непосредственно объектов учета, так и их принадлежности.

В настоящий момент Минфин России совместно с Федеральным казначейством рассматривают следующую структуру номера счета казначейского учета, включающую в себя:

• во-первых, идентификацию объекта учета, состоящую из:

• объекта учета;

• бюджетной классификации;

• аналитической классификации;

• кода валюты;

• во-вторых, идентификацию клиента, состоящую из:

• принадлежности к бюджету;

• принадлежности к ТОФК;

• и собственно идентификации самого клиента — лицевого счета.

В такой модели исключается привычное понятие операционного учета. Лицевой счет становится аналитикой в составе счета казначейского учета, что, по нашему мнению, снимает широкий пласт технических проблем.

Такие вопросы, как реформирование системы бюджетных платежей, казначейское сопровождение контрактов, безусловно, определяют вектор развития казначейской системы на ближайшие годы, и мы еще не раз будем к ним возвращаться.