Методические рекомендации по риск-ориентированному подходу при планировании контрольных мероприятий в социальной сфере (утв. приказом Контрольно-счетной палаты г. Москвы от 25 апреля 2018 г. N 30/01-15)

1. Общие положения

1.1. Методические рекомендации по риск-ориентированному подходу при планировании контрольных мероприятий в социальной сфере (далее - Методические рекомендации) разработаны в соответствии с Законом города Москвы от 30.06.2010 N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы", Стандартом 1.1. "Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы" и Планом методологического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы (далее - КСП Москвы).

1.2. Методические рекомендации разработаны в целях повышения качества планирования, а также эффективности осуществления контрольной деятельности КСП Москвы в социальной сфере.

Методические рекомендации направлены на решение задач по оказанию методической поддержки инспекторам КСП Москвы и выработке оптимальных решений при планировании и подготовке контрольных мероприятий в социальной сфере.

1.3. Область применения Методических рекомендаций - этапы планирования и подготовки к проведению контрольных мероприятий КСП Москвы в социальной сфере.

На этапе планирования контрольной деятельности Методические рекомендации предназначены для организации работы и осуществления деятельности по формированию предложений о тематике контрольных мероприятий и предварительном перечне проверяемых органов и организаций для включения в План работы КСП Москвы*(1), на этапе подготовки к контрольному мероприятию - по выбору проверяемых органов и организаций с учетом риск-ориентированного подхода.

Положения настоящих Методических рекомендаций являются специальными по отношению к общим правилам и процедурам, установленным локальными правовыми актами КСП Москвы.

Вопросы выбора вида и сроков проведения контрольного мероприятия, принятия иных решений членом Коллегии КСП Москвы (здесь и далее - член Коллегии, в оперативном подчинении которого находится структурное подразделение) при планировании контрольной деятельности КСП Москвы не являются предметом настоящих Методических рекомендаций.

1.4. Для целей настоящих Методических рекомендаций используются следующие понятия:

- риск - вероятность недостижения запланированных результатов, отклонения хода процесса от намеченного сценария, наступления какого-либо неблагоприятного события;

- фактор риска - обстоятельство, условие, действие/бездействие, влияющее на возникновение риска и вероятность его реализации;

- под риск-ориентированным подходом при планировании и подготовке контрольных мероприятий понимается определение направлений контроля за функционированием и развитием отраслей социальной сферы, а также проверяемых органов и организаций с учетом оценки вероятности недостижения запланированных результатов*(2), выявления и/или предупреждения нарушений и недостатков;

- метод экспертной оценки - оценка процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению, основанная на мнении инспектора КСП Москвы и осуществляемая исходя из знаний, практических навыков и профессионального опыта. Сущность метода экспертных оценок заключается в рациональной организации проведения экспертами анализа проблемы с количественной оценкой суждений и обработкой их результатов. В процессе принятия решений эксперты выполняют информационную и аналитическую работу по формированию и оценке решений;

- направления функционирования и развития закрепленных отраслей социальной сферы - группировка расходов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией расходов, сформированная по результатам проводимого анализа расходов в соответствии с функциональным и отраслевым закреплением отраслей социальной сферы (далее - направления контроля).

1.5. К правовым актам, которыми необходимо руководствоваться при применении методических рекомендаций, относятся:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- Гражданский кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете";

- Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

- Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты;

- государственные программы, утвержденные Правительством Москвы, в сфере культуры, образования, здравоохранения и социальной политики;

- нормативные правовые акты Правительства Москвы, приказы и распоряжения органов исполнительной власти города Москвы, относящиеся к отраслям социальной сферы;

- инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации и Департамента финансов города Москвы по ведению бухгалтерского учета и составлению отчетности органов исполнительной власти и государственных учреждений города Москвы;

- документы, регулирующие вопросы финансово-хозяйственной и иной деятельности органов исполнительной власти и государственных учреждений города Москвы в сфере культуры, образования, здравоохранения и социальной политики.

2. Порядок организации работы и оценки рисков при планировании контрольных мероприятий в социальной сфере

С целью организации работы по планированию контрольных мероприятий для каждого инспектора аудиторского направления по контрольной и экспертно-аналитической деятельности в социальной сфере в соответствии со Схемой внутреннего функционального и отраслевого закрепления сотрудников инспекции*(3) (далее - Схема) определены направления контроля в разрезе классификации расходов бюджета города Москвы и государственных программ (далее - закрепленная отрасль социальной сферы).

В соответствии со Схемой инспекторы осуществляют на постоянной основе в течение года мониторинг закрепленных отраслей социальной сферы с целью обеспечения сбора информации в том числе о факторах рисков недостижения приоритетных целей и задач, установленных в программно-плановых документах в сфере социально-экономического развития города Москвы, а также неправомерного и неэффективного расходования средств бюджета города Москвы.

По результатам проведенного мониторинга в целях обобщения и систематизации собранной информации каждым инспектором ежегодно, перед началом организации работы по формированию предложений в План работы КСП Москвы на последующий год, с использованием экспертного метода оценки составляется аналитический материал (Справка). Обязательному отражению в Справке подлежат:

2.1. Рассматриваемые направления контроля по закрепленной отрасли социальной сферы.

2.2. Анализ информации в разрезе факторов риска, представленных в приложении 1 к настоящим Методическим рекомендациям, при этом используемая информация должна быть достаточной, надежной и документально подтвержденной.

Источниками информации являются:

- результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

- бухгалтерская (финансовая), статистическая и иная отчетность, планы финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений, бюджетные сметы государственных казенных учреждений;

- отчеты о реализации государственных программ и прочие размещаемые в открытых источниках*(4), сведения, доступ к которым предоставлен в официальном порядке, с целью выявления объективных факторов и обстоятельств, свидетельствующих о возможном наличии нарушений и недостатков, подтверждение которых возможно при проведении мероприятия;

- мониторинг нормативных правовых актов по закрепленным и смежным предметам ведения;

- анализ проводимых различными ведомствами мониторингов общественного мнения;

- иные официальные источники информации.

2.3. Результаты оценки совокупного уровня риска по каждому анализируемому направлению функционирования и развития закрепленных отраслей социальной сферы в соответствии с подходами, изложенными в разделе 4 настоящих Методических рекомендаций, в форме оценочного листа*(5).

2.4. Сопоставление полученных результатов и определение наиболее высоко рискованных направлений контроля по закрепленной отрасли социальной сферы.

По результатам проведенного анализа каждым инспектором структурного подразделения формируется и направляется члену Коллегии служебная записка, содержащая предложения по тематике контрольного мероприятия и предварительному перечню проверяемых органов и организаций, приложением к которой является Справка. Предложения инспекторов должны содержать:

а) тематику контрольного мероприятия (не менее одной темы);

б) цель контрольного мероприятия;

в) перечень задач, подлежащих решению в ходе контрольного мероприятия;

г) предварительный перечень проверяемых органов и организаций, деятельность которых соответствует целям и задачам предлагаемого контрольного мероприятия.

Решение о наименовании контрольных мероприятий и предварительном перечне проверяемых органов и организаций, вносимых в предложения для включения в План работы КСП Москвы, принимает член Коллегии, по результатам обсуждения с начальником инспекции предложений.

3. Порядок организации работы и оценки рисков при выборе проверяемых органов и организаций

На этапе подготовки к проведению контрольного мероприятия, с учетом утвержденного Плана работы КСП Москвы, выбранных темы и предварительного перечня проверяемых органов и организаций проводится работа по определению проверяемых органов и организаций*(6).

Организация указанной работы осуществляется руководителем рабочей группы*(7). По ее результатам формируется служебная записка, содержащая предлагаемый перечень проверяемых органов и организаций с обоснованием их выбора. В служебной записке также должны быть отражены основные этапы проделанной работы, а именно:

3.1. Анализ информации в разрезе факторов риска, представленных в приложении 1 к настоящим Методическим рекомендациям, по каждому проверяемому органу и организации, включенным в предварительный перечень проверяемых органов и организаций.

Источники информации аналогичны используемым при описании факторов риска в разрезе направлений контроля по закрепленной отрасли социальной сферы.

3.2. Результаты оценки совокупного уровня риска по каждому проверяемому органу и организации в соответствии с подходами, изложенными в разделе 4 настоящих Методических рекомендаций, в форме оценочного листа.

3.3. Сопоставление полученных результатов и определение перечня проверяемых органов и организаций с наиболее высоким совокупным уровнем риска.

Завершающим этапом подготовки к проведению контрольных мероприятий является направление руководителем рабочей группы члену Коллегии служебной записки, содержащей выбранные конкретные проверяемые органы и организации.

На основании представленных материалов членом Коллегии по результатам обсуждения с начальником инспекции принимается решение об утверждении органов и/или организаций, подлежащих проверке в ходе контрольного мероприятия. В случае необходимости доработки (уточнения) представленных материалов по решению члена Коллегии их доработка осуществляется в соответствии с этапами, описанными в данном разделе.

4. Методические подходы к оценке рисков при планировании контрольных мероприятий и подготовки к их проведению

Выбор тематики контрольных мероприятий, а также перечня органов и/или организаций, подлежащих проверке в ходе контрольного мероприятия, осуществляется на основании сопоставления совокупных уровней рисков, рассчитанных по каждому направлению контроля по закрепленной отрасли социальной сферы (на этапе планирования контрольного мероприятия), или по каждому проверяемому органу (организации), включенному в предварительный перечень проверяемых органов и организаций (на этапе подготовки к контрольному мероприятию). Наибольшему значению риска соответствует максимальный совокупный уровень риска.

Алгоритм определения совокупного уровня риска включает следующие этапы.

4.1. Присвоить баллы каждому фактору риска на основе экспертной оценки.

Примерный перечень факторов рисков, наличие/отсутствие которых предлагается определить в целях проведения оценки совокупного уровня риска, представлен в приложении 1*(8) к Методическим рекомендациям. Представленные в приложении 1 факторы риска систематизированы в разрезе пяти групп факторов риска: финансовые, организационные, внешние (в том числе регулятивные), операционные и репутационные.

Каждому фактору риска присваиваются баллы от одного до пяти, характеризующие уровень риска в соответствии со следующей классификацией:

- один балл - низкий уровень риска - установлены факты и обстоятельства, свидетельствующие о наличии отдельных проблем в направлении контроля/деятельности проверяемого органа и организации, которые не влекут возможность недостижения запланированных результатов, выявления нарушений и недостатков;

- два балла - умеренный уровень риска - установлены факты и обстоятельства, свидетельствующие о наличии системных проблем в направлении контроля/деятельности проверяемого органа и организации, которые не влекут возможность недостижения запланированных результатов, выявления нарушений и недостатков;

- три балла - средний уровень риска - установлены факты и обстоятельства, свидетельствующие о наличии отдельных проблем в направлении контроля/деятельности проверяемого органа и организации, которые влекут возможность недостижения запланированных результатов, выявления нарушений и недостатков;

- четыре балла - высокий уровень риска - установлены факты и обстоятельства, свидетельствующие о наличии системных проблем в направлении контроля/деятельности проверяемого органа и организации, которые влекут возможность недостижения запланированных результатов, выявления нарушений и недостатков;

- пять баллов - чрезвычайно высокий уровень риска - установлены факты и обстоятельства, свидетельствующие о наличии системных проблем в направлении контроля/деятельности проверяемого органа и организации, влекущих с максимальной долей вероятности недостижение запланированных результатов, нарушения и недостатки.

Фактору риска может быть присвоено нулевое значение в случаях, когда риски отсутствуют.

Присвоение баллов факторам рисков в зависимости от тематики, целей и задач контрольного мероприятия осуществляется на основании экспертной оценки инспекторского состава КСП Москвы (при выборе тематики контрольного мероприятия), руководителем рабочей группы (при выборе проверяемых организаций).

4.2. Определить средневзвешенную арифметическую по каждой группе факторов риска с применением следующей формулы:

где,

- средний балл по группе факторов;

, , , , - количество факторов в группе, которым присвоено значение балла "1", "2", "3", "4" и "5" соответственно.

4.3. Определить уровень риска по каждой группе факторов риска.

Для расчета уровня риска по каждой группе используются весовые коэффициенты, присвоенные каждой из групп факторов рисков (Таблица). Суммарное значение весовых коэффициентов всех пяти групп факторов риска принимается за единицу. Весовые коэффициенты являются универсальными для всех видов контрольных мероприятий. Вместе с тем по решению члена Коллегии весовые коэффициенты, присвоенные каждой группе факторов риска, могут быть изменены.

Таблица

Группа факторов рисков	Весовые коэффициенты
Финансовые	0,3
Организационные	0,1
Внешние, в том числе регулятивные	0,1
Операционные (кроме внешних факторов)	0,3
Репутационные	0,2

Уровень риска для каждой группы определяется путем умножения средневзвешенной арифметической по группе факторов риска на весовой коэффициент, присвоенный данной группе.

4.4. Определить совокупный уровень риска путем суммирования значений уровня риска, определенных для каждой из пяти групп факторов риска.

Полученное итоговое значение характеризует совокупный уровень риска.

──────────────────────────────

*(1) За исключением контрольных мероприятий, подлежащих обязательному включению в План работы КСП Москвы в соответствии с п. 2.3. Стандарта 1.2. "Планирование контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палаты Москвы" (далее - Стандарт 1.2.).

*(2) Определены стратегическими, программно-плановыми и иными документами, разработанными исполнительными органами государственными власти и содержащими целевые индикаторы и показатели (стратегия, государственная программа, дорожная карта, адресные перечни и иные документы, используемые органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями для оценки собственной работы).

*(3) Утверждается членом Коллегии.

*(4) Например, официальные сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет органов исполнительной власти города Москвы; официальный сайт по размещению информации о государственных и муниципальных учреждениях; официальный сайт единой информационной системы в сфере закупок; портал поставщиков города Москвы.

*(5) Форма оценочного листа, а также пример по ее заполнению приведены в приложении 2 к настоящим Методическим рекомендациям.

*(6) На указанном этапе предварительный перечень проверяемых органов и организаций может быть дополнен.

*(7) Планируемый состав рабочей группы определяется членом Коллегии совместно с начальником инспекции.

*(8) При необходимости членом Коллегии может быть принято решение об исключении/добавлении отдельных факторов рисков в установленный Перечень факторов рисков.

Приложение 1

Примерный перечень
факторов рисков для проведения оценки совокупного уровня риска

Группа факторов	Факторы риска
Финансовые	- изменения объемов финансового обеспечения за счет средств бюджета города Москвы рассматриваемого направления функционирования и развития социальной сферы/организации; - внесение изменений в ходе исполнения бюджета в течение финансового года в сводную бюджетную роспись, бюджетные сметы, планы финансово-хозяйственной деятельности; - неисполнение/неполное исполнение расходов в анализируемом периоде; - рост дебиторской/кредиторской задолженности; наличие просроченной задолженности (в том числе ее существенное увеличение в проверяемом периоде); - остатки средств субсидий, предоставленных из бюджета города Москвы (в том числе в предшествующие годы), на счетах государственных бюджетных и автономных учреждений; - неритмичность расходования бюджетных средств; - наличие дифференцированных коэффициентов к нормативу на услугу (работу) в рамках государственного задания; - несоответствие данных показателей бухгалтерской (финансовой) отчетности данным иных документов (планов ФХД, бюджетная роспись, бюджетные сметы); - несоблюдение порядка формирования и представления бюджетной/бухгалтерской (финансовой) отчетности
Организационные	- наличие структурных изменений в рассматриваемом направлении функционирования и развития социальной сферы; - смена руководства, главного бухгалтера; - изменения организационной структуры проверяемых органов и организаций; - изменение ведомственной подчиненности; - изменение организационно-правовой формы; - изменение состава задач и функций проверяемых органов и организаций; - изменение типа государственного учреждения
Внешние, в том числе регулятивные	- изменение макроэкономических показателей, а также иных показателей, характеризующих социально-экономическую ситуацию в анализируемой сфере; - санкции; - правовая неурегулированность отдельных вопросов функционирования и развития отрасли/деятельности проверяемых органов и организаций; - изменения правового регулирования деятельности (в том числе внесение изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие в том числе рассматриваемые направления функционирования и развития социальной сферы/деятельность проверяемых органов и организаций; - наличие противоречий в действующих нормативных правовых актах Российской Федерации и города Москвы, в том числе отдельных положений нормативных правовых актов между собой
Операционные (кроме внешних факторов)	- изменение статистических показателей, отрицательно характеризующих развитие отрасли/проверяемых органов и организаций; - отклонение фактически достигнутых значений натуральных показателей государственных программ от плановых; - не соответствие мероприятий государственных программ целям и задачам государственных программ/подпрограмм; - изменение мероприятий и натуральных показателей государственной программы в ходе ее реализации (в течение года); - отсутствие увязки мероприятий государственных программ между собой по срокам и ресурсам; - неконкретность программных мероприятий (видов и объемов работ) и их непосредственных результатов; - дублирование функций органами государственной власти; государственными учреждениями; - наличие фактов недостаточности внутреннего контроля и ведомственного контроля со стороны учредителя за функционированием и развитием рассматриваемого направления расходования средств; - утрата данных, сбой оборудования, отсутствие коммуникационных каналов; - недостача материальных ценностей, денежных средств и другого имущества; - сбои в работе систем жизнеобеспечения проверяемых органов и организаций (газ, вода, электричество); - недостаточность оборудования или его отказ; - отсутствие согласованности действий органов исполнительной власти и государственных учреждений при реализации мероприятий госпрограмм; - внесение изменений в планы закупок, планы-графики закупок; - повторное размещение закупок; - несоблюдение сроков процедур закупки; - несоблюдение правил нормирования в сфере закупок; - значительный объем закупок товаров, работ, услуг у единственного поставщика; - значительный объем закупок товаров, работ, услуг у одного и того же поставщика; - наличие просроченных/расторгнутых/неисполненных контрактов; - наличие судебных разбирательств, в том числе в качестве ответчика (в том числе обоснованных жалоб со стороны городского сообщества); - наличие имущества, сдаваемого в аренду, в том числе признаков отчуждения имущества сторонним пользователям
Репутационные	- наличие жалоб, обращений граждан (в том числе направленных в адрес КСП Москвы); - наличие выявленных нарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий, проведенных в прошедших периодах; - наличие негативных отзывов в печатных изданиях, информационно-коммуникационной сети Интернет и других публичных источниках

Приложение 2

Форма оценочного листа (с примером заполнения)