Финансовый менеджмент: повышение эффективности бюджетных расходов

К. А. Наволоцкая

В статье рассматриваются вопросы гармонизации финансового менеджмента в государственном секторе с системой ВФК и ВФА, приводится сравнительная характеристика старой и новой систем оценки качества финансового менеджмента и предлагаются меры по его дальнейшему совершенствованию.

К. А. НАВОЛОЦКАЯ, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса

Содержание задачи

В коммерческом секторе под финансовым менеджментом понимается процесс управления денежным оборотом, формированием и использованием финансовых ресурсов в целях максимизации прибыли и достижения устойчивых темпов роста предприятий.

В секторе государственного управления у финансового менеджмента принципиально иные цели и функции. При этом повышение качества финансового менеджмента является неотъемлемой составляющей государственного управления, необходимым и постоянным процессом, реализуемым каждым органом государственной власти (органом местного самоуправления), в том числе направленным на предупреждение возникновения и минимизацию (устранение) негативных последствий событий, влияющих на результаты исполнения бюджетных полномочий (бюджетных рисков).

Мониторинг качества финансового менеджмента проводится путем анализа и оценки результатов выполнения главными администраторами (администраторами) бюджетных средств процедур составления и исполнения бюджета, включая процедуры финансового обеспечения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, управления активами, осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Фактически проведение мониторинга качества финансового менеджмента позволяет отслеживать финансовые (бюджетные) результаты выполнения органами государственной власти (органами местного самоуправления) функций и задач государства.

Необходимо понимать различие таких процессов, как контроль, аудит и мониторинг, с точки зрения их результатов, а именно:

• контроль осуществляется с целью выявления нарушений и применения мер ответственности;
• аудит осуществляется с целью выявления нарушений / недостатков и подготовки соответствующих рекомендаций по их недопущению в будущем (иными словами, выявление и устранение причин нарушений);
• мониторинг осуществляется с целью наблюдения, результатом которого является внешняя оценка, служащая сигналом для внутреннего финансового аудита и государственного финансового контроля.

Россия имеет уникальный опыт — мониторинг качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета (далее — ГАСФБ), проводимый с 2008 года, а также основанные на его подходах оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств региональных бюджетов (далее — ГРБС), например Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, Томской, Воронежской и Ленинградской областей.

Совершенствование финансового менеджмента

До 2018 года методика^[1] оценки качества финансового менеджмента ГАСФБ была основана на следующих принципах:

• оценка проводится в отношении всей совокупности ведомственных процессов и процедур составления проекта бюджета, исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и представления бюджетной отчетности;
• оценка является прозрачной, что позволяет ГАСФБ самостоятельно оценивать собственную систему управления финансами и принимать меры по повышению качества управления финансовыми ресурсами в тех сферах, где наблюдаются наиболее слабые места системы;
• оценка отвечает требованиям сопоставимости, что позволяет проводить сравнительную характеристику ГАСФБ в динамике;
• результаты оценки являются публичными, включаются в состав квартального и годового отчетов об исполнении федерального бюджета, а также публикуются на официальном сайте Минфина России^[2].

В целях составления рейтинга качества финансового менеджмента каждому ГАСФБ присваивается интегральная оценка по 100-балльной шкале (индекс финансового менеджмента). Интегральная оценка суммирует оценки по всем компонентам качества финансового менеджмента.

Если первоначально все компоненты имели равный удельный вес в формировании интегральной оценки, то в дальнейшем они были дифференцированы в зависимости от своей значимости (таблица).

Таблица

Развитие методологии оценки качества финансового менеджмента ГАСФБ

Например, прогнозируемые доходные источники закреплены только за половиной ГАСФБ, а количество связанных с ними операций в несколько раз меньше количества операций, связанных с расходами. Поэтому оценка исполнения бюджета в части доходов входит в итоговую оценку с удельным весом, в три раза меньшим, чем для оценки исполнения бюджета в части расходов.

Таким образом, мониторинг качества финансового менеджмента позволяет получать оперативные данные об осуществлении ГАСФБ финансовой деятельности, в том числе объединить и проанализировать данные по управлению деятельностью подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, бюджетных и автономных учреждений, а также данные о проведении мероприятий по внутреннему финансовому аудиту и информацию о внешних по отношению к ГАСФБ проверках органов государственного финансового контроля.

Регулярно публикуемые результаты мониторинга качества финансового менеджмента позволяют идентифицировать проблемные точки (риски) в финансовом менеджменте конкретных ГАСФБ^[3].

Так, по результатам указанного мониторинга прошлых лет отмечен рост значений средних оценок качества финансового менеджмента ГАСФБ, который, в первую очередь, обусловлен повышением качества выполнения ГАСФБ бюджетных процедур, а также неполнотой охвата бюджетных процедур показателями качества финансового менеджмента, использовавшимися в ранее действовавшем приказе Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н.

С 1 июля 2018 года вступил в силу приказ Минфина России от 29 декабря 2017 г. № 264н «О формировании отчета Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета)» (далее — приказ № 264н), которым предусмотрено, что оценка качества финансового менеджмента ГАСФБ (см. рисунок 1) рассчитывается по 105 показателям качества финансового менеджмента и проводится по пяти направлениям:

1) качество управления расходами бюджета;

2) качество управления доходами бюджета;

3) качество ведения учета и составления бюджетной отчетности;

4) качество управления активами;

5) качество внутреннего финансового контроля и аудита.

Рисунок 1. Изменения в системе оценки качества финансового менеджмента ГАСФБ

К группе показателей качества управления расходами бюджета применяются 25 дисквалифицирующих показателей, отражающих наличие фактов нарушений в финансово-бюджетной сфере, выявляемых Счетной палатой и Федеральным казначейством по результатам проведения контрольно-аналитических мероприятий в отношении финансово-хозяйственной деятельности ГАСФБ и подведомственных им администраторов средств федерального бюджета.

Система мониторинга качества финансового менеджмента представлена на рисунке 2.

Рисунок 2. Система оценки качества финансового менеджмента

Также Приказом № 264н установлено обязательство ГАСФБ формировать и направлять в Минфин России сведения о ходе реализации мер, направленных на повышение качества финансового менеджмента (качества выполнения бюджетных процедур), в частности, на достижение целевых значений показателей качества финансового менеджмента.

Внедрение новой системы оценки качества финансового менеджмента устанавливает взаимосвязь между системой внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, системой государственного финансового контроля и качеством выполнения бюджетных процедур ГАСФБ, что позволяет предупреждать и предотвращать нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере, а также повысить эффективность бюджетных расходов.

Организации сектора государственного управления используют результаты мониторинга качества финансового менеджмента в целях повышения качества выполнения бюджетных процедур, своевременной оценки и минимизации бюджетных рисков, а также повышения финансовой дисциплины, в том числе с использованием инструментов внутреннего финансового контроля и осуществления внутреннего финансового аудита (см. рисунок 3).

Рисунок 3. Новеллы системы мониторинга качества финансового менеджмента

Источник: Бычков С. С. О новой системе оценки качества финансового менеджмента и ее гармонизации с системами ВФК и ВФА / Официальный сайт Минфина России: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2017/04/main/Bychkov_SS.pdf.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля могут использовать результаты мониторинга качества финансового менеджмента в целях осуществления риск-ориентированного планирования контрольной деятельности.

В целях обеспечения доступа к информации о качестве управления средствами федерального бюджета главными администраторами средств федерального бюджета, руководство которыми осуществляет Правительство России, принят приказ Минфина России от 27 июля 2018 г. № 158н «Об утверждении Формы и Порядка формирования федеральными органами исполнительной власти сведений о качестве финансового менеджмента для целей размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Таким образом, на данный момент сформирована необходимая нормативная правовая база для проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГАСФБ, обеспечена полнота показателей для оценки качества финансового менеджмента с использованием объективных сведений и информации из ГИИС УФО «Электронный бюджет», что позволяет ГАСФБ повысить качество выполнения бюджетных процедур, в том числе:

• проанализировать и выявить внешние и внутренние факторы (риски), влияющие на выполнение бюджетных процедур;
• снизить объем нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, выявляемых по результатам осуществления государственного финансового контроля, а также внутреннего финансового контроля и аудита.

Вектор развития

Практика проведения мониторинга качества финансового менеджмента успешно зарекомендовала себя на федеральном уровне, поэтому в целях ее распространения в публично-правовых образованиях подготовлен и внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» (далее — законопроект № 493988-7)^[4], согласно которому:

• финансовые органы будут наделены полномочием по мониторингу качества финансового менеджмента в установленном им порядке в отношении соответствующих главных администраторов бюджетных средств и в отношении исполнения своих бюджетных полномочий;
• главные администраторы бюджетных средств будут проводить мониторинг качества финансового менеджмента в установленном им порядке в отношении подведомственных им администраторов бюджетных средств.

Предполагается, что Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента будет определять в том числе:

1) правила расчета и анализа значений показателей качества финансового менеджмента, формирования и представления информации, необходимой для проведения указанного мониторинга;

2) правила формирования и представления отчета о результатах мониторинга качества финансового менеджмента;

3) случаи и порядок передачи полномочий главного администратора бюджетных средств по проведению мониторинга качества финансового менеджмента соответствующему финансовому органу.

В целях реализации законопроекта № 493988-7 Минфином России подготовлены Методические рекомендации по проведению мониторинга качества финансового менеджмента в отношении главных администраторов (администраторов) средств регионального бюджета (местного бюджета), которые предполагается утвердить после вступления в силу указанного законопроекта.

Таким образом, проводится поэтапное совершенствование нормативной правовой базы в целях обеспечения единства подходов к организации и проведению мониторинга качества финансового менеджмента главных администраторов средств соответствующих бюджетов, задачами которого является обеспечение:

• прозрачности системы мониторинга качества финансового менеджмента;
• комплексной оценки и анализа осуществляемых главными администраторами (администраторами) бюджетных средств процессов и процедур, охватывающих все элементы бюджетного процесса и финансово-хозяйственной деятельности;
• единства подходов к расчету показателей качества финансового менеджмента;
• повышения качества финансового менеджмента всех участников бюджетного процесса;
• выявления системных ошибок в результате анализа оценок качества финансового менеджмента при выполнении органами государственной власти (органами местного самоуправления) бюджетных полномочий и определения направлений осуществления внутреннего финансового аудита, а также организации надежного внутреннего финансового контроля при исполнении бюджетных процедур.

^[1] Действовавший до 1 июля 2018 года приказ Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

^[2] Бычков С. С., Кокарев А. И., Лавров А. М. Развитие методологии и практики оценки качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. № 1. С. 9–25.

^[3] Мониторинг качества финансового менеджмента / Официальный сайт Минфина России: www.minfin.ru/ru/perfomance/reforms/budget/qualmon/.

^[4] Ознакомиться с проектом приказа можно:

— на официальном сайте Минфина России в информационно-телекоммуникационной сети интернет: www.minfin.ru: Минфин России / Деятельность / Бюджет / Качество финансового менеджмента в государственном секторе / Нормативные правовые акты и методические рекомендации;

— на сайте Союза развития государственных финансов (ВФКА.РФ) в рубрике «Вопросы финансового менеджмента».