Шелест листов за шелестом листвы. Карелия в отчетах и проводках
Говорят, в Карелии по сей день остались уголки девственной природы, где не ступала нога человека. В краю озер, прислушиваясь к шуму водопадов, дивясь причудливости карельской березы, невольно задумываешься о том, какой умелец и мудрец все это сотворил. К сожалению, держа в руках годовую отчетность, мы часто забываем, что за бездушной бумагой скрывается живой человек, вложивший в эти листы свою душу…
Бухучет в лицах
Кто бывал в северных регионах России, наверняка отметил для себя одну особенность коренных жителей: северяне малоразговорчивы, степенны, основательны, что очень к лицу истинному бухгалтеру. Если бы Пачоли не был итальянцем, то он непременно должен был родиться на русском севере. Ведь недаром главный бухгалтер Минфина Карелии И.Е. Терентьева получила международную медаль имени родоначальника бухгалтерского учета.
Действительно, такие награды не дают просто так: Ирина Евгеньевна работает в учете со студенческой скамьи. Причем ее трудовая деятельность началась именно в Минфине Карелии. Так уж случилось, что той худенькой высокой девушке, направленной на работу в районный финорган, на которую с иронией и скепсисом смотрел суровый руководитель, через 20 лет было суждено возглавить Управление казначейства и бухгалтерского учета минфина Республики. «Изначально эти два направления, как и в большинстве регионов, были разделены по двум разным подразделениям, – рассказывает Ирина Евгеньевна. – Но я на собственном опыте убедилась, что казначейские процессы и бухучет должны работать в одной упряжке».
Так главбух республиканского минфина в марте 2003 года стала еще и казначеем. Слияние двух управлений, а вернее, формирование нового управления с совмещенными функциями – всегда задача непростая. Здесь приходится решать вопросы не только построения эффективной структуры управления, но и кадровых перестановок, что требует особой чуткости. Когда же речь идет о казначейских технологиях, то в свете реформирования бюджетного процесса слияние двух подразделений усложняется в разы.
Казначейское исполнение бюджета
Карелия была в числе первых российских регионов, которые в 1998 году перешли на исполнение доходной части республиканского бюджета через территориальные органы Федерального казначейства, а с 1 августа 2004 года – расходной части. Поэтому вступление в силу поправок в статью 215 Бюджетного кодекса в части перевода единого счета бюджета на обслуживание в УФК в соответствии с принципом единства кассы не стал для петрозаводчан неожиданностью. Обсуждалась эта норма долго и реализовывалась не без трудностей. Основным камнем преткновения стали противоречия нормативных актов: Конституция провозглашает финансовую самостоятельность всех уровней бюджета. Открытие лицевых счетов в органах Федерального казначейства подразумевает то, что кассовое обслуживание бюджетов осуществляет федеральный орган, что нарушает эту норму закона. Все коллизии, совещания, обсуждения вращались только вокруг одной проблемы: как совместить конституционную самостоятельность бюджетов с их кассовым обслуживанием исполнения федеральным органом власти?
Как рассказывает В.В. Рагозин, замминистра финансов Карелии, мнения по этому вопросу разделились. Одни утверждали, что это очевидное нарушение Конституции, другие понимали необходимость построения «бюджетной вертикали».
«Мы же приняли, скорее, исследовательскую позицию, – говорит Вячеслав Васильевич. – Ситуация действительно неоднозначная. В Карелии этот гордиев узел разрубил зампремьера правительства, министр финансов Республики А.С. Колесов. По его решению мы открыли единый лицевой счет республиканского бюджета в УФК, а лицевые счета бюджетополучателей продолжили вести в управлении казначейства и бухгалтерского учета минфина Карелии».
К сожалению, тогда еще не было разработано соответствующей нормативной базы по этому вопросу. Поэтому карелы были вынуждены обратиться за помощью к Т.Г. Нестеренко. Как человек государственный Татьяна Геннадьевна, понимая необходимость принятия серьезного решения, взяла на себя эту ответственность. Благодаря чему в Карелии 30 июня 2004 года появилось Соглашение между Правительством Республики Карелия и Управлением федерального казначейства Минфина России по Республике Карелия о кассовом обслуживании исполнения республиканского бюджета. В этом документе был описан тот самый первый вариант перехода на обслуживание Федеральным казначейством, который впоследствии был предложен в приказе № 1н, вступившим в силу лишь с 1 января 2006 года. С первого августа 2004 года Карелия уже работала по этой схеме казначейского обслуживания. Когда проект приказа № 1н был обнародован, петрозаводчане лишний раз убедились в правильности принятого решения.
Основой для такого выбора стало четкое понимание того, что в государстве необходим единый учет всех финансовых потоков, даже при юридической и конституционной самостоятельности всех уровней бюджетов. Тем не менее, по мнению В.В. Рагозина, с юридической точки зрения в нормативной базе по этому вопросу остается множество белых пятен.
– Вячеслав Васильевич, – поинтересовалась я у замминистра финансов Карелии, – вы говорите о необходимости ведения единого учета всех финансовых потоков. В последнее время в кулуарах Минфина России все чаще идет речь о необходимости ведения в ГУПах и МУПах бюджетного учета наравне с хозяйственным. Каково ваше мнение по этому поводу?
– Вообще, к унитарным предприятиям у меня, как и у большинства моих коллег, настороженное отношение. Прежде всего стоит определиться, что это за структуры. Я возлагаю большие надежды на законопроект об автономных организациях, которые, по моему мнению, могут искоренить такую форму собственности как класс. Нужно признать, что государство никогда не было и не будет эффективным собственником. В условиях конкуренции и частной собственности ГУПы и МУПы становятся неравноправными участниками рынка, поскольку государство, являясь собственником либо соучредителем, не может быть объективным при исполнении контрольной и надзорной функций.
По мнению В.В. Рагозина, унитарные предприятия предоставляют работы и услуги, которые всегда можно приобрести на российском рынке у коммерческих структур, иногда даже по меньшей цене, поэтому они могут стать равноправными участниками конкурентного рынка. Любопытная ситуация возникает и при банкротстве этих предприятий, когда государственное имущество уходит с молотка в счет долгов нескольких менеджеров, которые не справились со своей работой. Автономные предприятия, как надеется Вячеслав Васильевич, решат эту проблему, повысив уровень личной ответственности руководителей.
Автоматизация – двигатель учета!
Внедрение новейших казначейских технологий стало серьезным шагом в процессе оптимизации бюджетного процесса. Благодаря используемому в Карелии программному продукту все документы поступают в управление казначейства и бухгалтерского учета в электронном виде. Причем бюджетополучатель в любой момент имеет возможность видеть, на какой стадии контроля и исполнения находится платежный документ, сколько поставлено виз, когда появилась отметка по банку. Бухгалтеры могут видеть свои выписки, формировать оперативно-информационную отчетность.
Организация бюджетного процесса через бюджетополучателей позволила значительно сократить «рутинную» бумажную работу главных распорядителей средств бюджета. Теперь они в программном комплексе визируют уведомления на изменение лимитов бюджетных средств и осуществляют контроль за кассовым исполнением бюджета своего ведомства в режиме реального времени.
На уровне финансовых органов городских муниципалитетов используется этот же продукт: где-то в большей степени, где-то в меньшей. Сложнее ситуация на уровне поселений. Во многих учреждениях еще недостаточно техники, поэтому электронный документооборот с ОФК налажен лишь в финорганах. Пока же бюджетополучателям платежки приходится приносить в финорган в бумажном виде, а уже финорган обеспечивает электронный документооборот с ОФК.
«Вы затронули действительно очень важную тему: без автоматизации построить учет на современном уровне невозможно, – отметил Вячеслав Васильевич. – Понимая это, для информатизации и обеспечения устойчивой связи с нашими клиентами мы использовали немалые средства из фонда реформирования региональных и местных финансов. В 2004 – 2005 годах мы закупили новейшие компьютерные системы, программные продукты и наладили связь до районного звена. Не продвинулись дальше лишь потому, что еще не знали, каким образом выстроятся отношения с органом Федерального казначейства: останется ли обслуживание поселенческого уровня за нами или будет передано УФК. Эта неясность длилась до мая прошлого года, когда наконец-то было принято управленческое решение в пользу Федерального казначейства».
Такое решение породило новую дилемму: по какому из предложенных вариантов пойти? Большинство склонилось ко второму. Это в свою очередь вновь привело к проблеме во взаимоотношениях между территориальными районными органами Казначейства и местными бюджетами. Камнем преткновения для них стал пункт 5.2 Инструкции № 1н, где сказано, что санкционирование кассовых операций может осуществлять как УФК, так и финансовый орган. Эта нечеткая трактовка привела к многочисленным спорам и конфликтам.
О русских, быстрой езде и реформах…
1 июня 2002 года Президент России В.В. Путин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию поставил задачу проведения реформы бюджетного учета в трех направлениях: консолидация с бюджетной классификацией, переход на метод начисления и объединение учета исполнения бюджета с учетом в учреждении. Спустя всего два года эти задачи были реализованы – по сравнению с европейскими странами, где реформирование учета осуществляется десятками лет, это небольшой срок.
На седьмом конгрессе бухгалтеров и аудиторов, который состоялся в декабре 2004 года, министр финансов А.Л. Кудрин сделал акцент на том, что успех развития экономики в значительной, если не в решающей, степени основывается на качественном бюджетном учете и отчетности. В свою очередь В.Ф. Палий, член экспертного совета НСФО, в своем выступлении на том же конгрессе отметил, что о реформе бюджетного учета речь велась еще с 1993 года. По его мнению, можно было бы еще десять лет дискутировать, изучать и собирать конференции: «Я снимаю шляпу перед Минфином России, который сделал все-таки этот решительный шаг. Ведь можно годами учиться плавать на берегу. Но пока ты не прыгнешь в воду и не поплывешь – не поймешь своих возможностей».
К сожалению, вся тяжесть этого «обучения» легла на плечи российских бухгалтеров, большую часть из которых составляют женщины. Ирина Евгеньевна была в числе тех самым спартанцев, которые были вынуждены научиться плавать, дабы не утонуть. По ее мнению, отчасти из-за сжатых сроков проведения реформы, вышедшую Инструкцию № 70н пришлось практически переписать заново, особенно в части приведения в соответствие с бюджетной классификацией Плана счетов. Результатом такой переработки стала Инструкция № 25н.
– Ирина Евгеньевна, – поинтересовалась я у главбуха Минфина Республики Карелия, – на ваш взгляд, какие трудности возникнут при переходе на новую версию Инструкции по бюджетному учету?
– Большинство сложностей будет связано с программными продуктами, как это было и при переходе на Инструкцию № 70н. Разработчики не успевают приводить быстро устаревающие версии программ в соответствии с изменениями в законодательстве. Особенно когда они касаются бюджетной классификации. Как правило, новые документы выходят в конце года, когда закон о бюджете уже сверстан. В течение года изменить что-либо очень сложно, потому что все коды администраторов завязаны на принятые бюджетополучателями бюджетные обязательства. Я поинтересовалась у наших разработчиков: возможно ли за выходные внести в справочник программы изменения и автоматически получить изменения всей учетной информации. Они лишь развели руками. Судя по письму Минфина России, в котором говорится о том, что полугодовой отчет по федеральному бюджету с главных распорядителей он собирать не будет, я делаю выводы, что программные продукты не готовы не только у нас. От главных распорядителей требуют лишь формы, которые входят в состав месячного отчета.
Хотелось бы отметить, что бухгалтерская отчетность представляемая муниципалитетами и субъектами в Министерство финансов Российской Федерации, очень громоздкая за счет полной детализации по кодам бюджетной классификации. Думаю, что вполне возможно запрашивать отчет по кассовым расходам по укрупненным параметрам с выделением наиболее значимых расходов. Кроме того, значителен объем запрашиваемой оперативной информации и внесистемной отчетности.
– Если говорить о реформах, – продолжает Ирина Евгеньевна, – то необходимо сказать, что в Карелии эффективно проходит процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Приказом минфина Карелии утвержден Порядок проведения оценки докладов главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия о результатах и основных направлениях деятельности.
При подготовке проекта бюджета на 2006 год минфином республики впервые предложено составить доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета на 2005 – 2007годы с отражением целей и задач деятельности органов власти, описанием планируемых результатов, оценкой эффективности бюджетных расходов. Работа по подготовке и анализу этих докладов стала первым шагом к внедрению в бюджетную практику планирования, ориентированного на результаты деятельности.
Впервые в бюджетной практике главные распорядители средств республиканского бюджета, которые доказали, что их расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности, и уделили основное внимание при планировании обоснованию конечных результатов, получили возможность самостоятельно распределять дополнительно выделенные им средства бюджета на нужды отрасли.
В 2005 году министерством совместно с экспертами Центра фискальной политики начал осуществляться проект технической помощи, реализуемый за счет средств Всемирного банка. Республики Карелия выбрана в качестве одного из двух пилотных регионов, на примере которых идет апробирование планирования расходов, ориентированного на результаты деятельности. Данный проект будет реализовываться в Карелии до октября 2006 года за счет средств Всемирного банка.
Передает генштаб
По мнению Вячеслава Васильевича, переходный период отчасти удалось облегчить благодаря созданию 28 февраля 2005 года распоряжением правительства Республики Карелия Методического совета по бюджетному учету. Этот орган стал неким штабом по реформированию бюджетного учета. Совет координирует все организационные мероприятия, методическую и консультационную работу, занимается мониторингом по различным вопросам организации бюджетного учета. В феврале – апреле 2005 года за счет средств Фонда реформирования региональных финансов было организовано обучение практически всех бухгалтерских работников бюджетной сферы республиканского и муниципального уровней по переходу на новый План счетов – около двух тысяч человек.
– Ирина Евгеньевна, скажите, как обучение отразилось на качестве бюджетного учета и отчетности? – поинтересовалась я у И.Е. Терентьевой.
– К сожалению, все равно не все смогли справиться с такой нагрузкой: ведь в период перехода на новую инструкцию зачастую приходилось работать по десять и более часов в сутки. Усугубило ситуацию и то, что многие даже не представляли себе, что такое работа на компьютере и, не желая обучаться, просто уволились. В настоящее время на смену прежним кадрам пришли около 300 новых специалистов. В их числе бухгалтеры не только бюджетных учреждений, но и недавно созданных администраций поселений. В ближайшее время все они пройдут обучение.
Руководителям всех уровней, которые по закону несут персональную ответственность за состояние бухучета, необходимо помнить, что в связи с переходом на новые правила ведения учета объем работы бухгалтеров значительно увеличился, к тому же с декабря прошлого года в Бюджетный кодекс трижды вносились значительные поправки. Вдобавок к этому довольно скоро бухгалтеров ожидает трудоемкая процедура переоценки основных фондов. Поэтому очень важно проявить внимание и поддержать своих бухгалтеров.
«Авось, без нас» или «Палки в колеса»?
К сожалению, не во всех регионах руководители и члены правительства жаждут оказать помощь финансистам и бухгалтерам в переходный период. «И в Карелии далеко не все члены правительства Республики проголосовали за создание Методсовета, – пояснил нам В.В. Рагозин. – «Почему?» – спросите вы. Потому что принятие такого решения предусматривает их личную ответственность за ход реформы бюджетного учета. Но нам удалось добиться в этом направлении положительного решения. Мы могли бы, конечно, создать этот орган на уровне министерства, но тогда он имел бы значительно меньшее влияние на глав администраций и руководителей учреждений. К сожалению, в России к бухгалтерии стали относиться серьезно лишь тогда, когда увидели, что реформирование бюджетного учета курируется губернаторами и органами власти».
По мнению Вячеслава Васильевича, именно такая высокая поддержка Методсовета и стала залогом его успешной работы. Причем в данном случае успешность не подразумевает под собой безоблачность: были и недопонимание, и конфликты, и тяжелые рабочие будни, и рутинная работа. Но бесспорной заслугой деятельности Методсовета стало то, что переходный период прошел планово, осмысленно и в установленные сроки.
«Мы убедились, что Методсовет нужен, что это не формальный, а практический орган, который постоянно напоминает руководителям, что необходимо больше внимания уделять бюджетному учету вообще и бухгалтерам в частности», – утверждает В.В. Рагозин. Изначально многие представители руководящего звена, особенно на районном уровне, проявили неуважительное отношение к бухгалтерским кадрам. В некоторых районах во многом по этой причине сменилось до 50 процентов состава финансовых служб. Сотрудники минфина Республики Карелия на республиканском уровне постоянно пытаются обратить внимание властей на значимость роли бухгалтера. С целью популяризации этой профессии карелы ежегодно принимают участие в конкурсе на звание «Лучший бухгалтер России», проводят его и у себя, освещают эту проблему в СМИ. По общему мнению И.Е.Терентьевой и В.В. Рагозина, реформа бюджетного учета заставила обратить внимание руководителей на проблемы бухгалтера.
Всеобщая централизация
В свое время Республика Карелия занимала одно из первых мест в СССР по централизации учета. Лет десять назад, при разборе архивных документов Ирина Евгеньевна нашла множество наград, похвальных грамот, благодарностей от Минфина СССР и России за 100-процентную централизацию учета. Ей и самой, будучи молодым специалистом, довелось заниматься централизацией учета по смете финансовых органов: все начисления зарплаты, командировочных расходов всех финансистов Республики осуществлялись именно в республиканском минфине. Здесь же проверялись и авансовые платежи, рассчитывались расходы по транспорту, отсюда осуществлялись выплаты по кредитам, вкладам, страховкам и т.д.
С 1995 года в Республике появилась тенденция к децентрализации, и многие крупные учреждения, чувствуя в себе силы, вышли из состава централизованных бухгалтерий. Тем не менее по сей день в Карелии уровень централизации учета очень высок – 79,4 процентов, особенно на муниципальном уровне – 89,3 процентов.
– Ирина Евгеньевна, многие регионы сейчас озабочены определением статуса централизованных бухгалтерий. Как с этим обстоят дела в Республике?
– Мы решили эту проблему еще в 2001 – 2002 годах. Когда произошло очередное повышение заработной платы в бюджетной сфере, выяснилось, что сотрудники централизованных бухгалтерий вообще не имели никакого статуса – ни бюджетных учреждений, ни государственной службы. Тогда и было принято решение о выведении этих служб из состава министерств с образованием самостоятельных юридических лиц.
Централизованная бухгалтерия министерства образования Карелии в прошлом году отмечала свое 30-летие, хотя лишь 1 октября 2003 года стала самостоятельной структурой. После волны децентрализации на ее обслуживании остались только пять бюджетополучателей и формирование сводной отчетности главного распорядителя – Министерства образования Карелии (40 подведомственных учреждений: спецшколы, школы-интернаты, начальное и средне-профессиональное, дополнительное образование и т.д.).
Как нам рассказала Н.С. Матвеева, руководитель Централизованной бухгалтерии, главный бухгалтер министерства образования Республики Карелия, на ее службу возложена и роль внутриведомственного контроля. Этим занимаются семь ревизоров, которые всегда могут бухгалтерам и квалифицированный совет дать, и выписать предписание по устранению выявленных нарушений.
Добрая половина учреждений образования республиканского уровня рассредоточена по территории Республики, но, как рассказывает Надежда Сергеевна, переход на казначейское исполнение бюджета как бы сократил эти расстояния. Теперь, не занимаясь непосредственно финансированием, главный бухгалтер министерства благодаря удаленному рабочему месту бюджетополучателей имеет возможность отслеживать состояние прохождения платежей.
– Надежда Сергеевна, существует ли сегодня в Карелии благотворительность?
– Да, особенно это касается детских домов-интернатов. Но в учете особенных трудностей это не вызывает, тем более с переходом на Инструкцию № 70н. На занятиях, которые были организованы республиканским минфином, было все подробно разъяснено. По моему личному ощущению, переход на бюджетный учет внес в этом отношении больше ясности, чем то было в Инструкции № 107н. Отчетную форму № 4 по внебюджетной деятельности никто не понимал, поэтому возникало очень много жалоб и вопросов.
По мнению Н.С. Матвеевой, на сегодняшний день основным сложным моментом для бухгалтера учреждения образования стало разделение питания по трем статьям экономической классификации: если учреждение имеет свою столовую, учет ведется по одной статье, если оно заключает договор на организацию питания – по другой, если же выдается компенсация на питание – по третьей. «Бухгалтеры чаще говорят о бессмысленности подобного разбиения командировочных расходов. Но питание стало для нас не меньшей проблемой. Это существенно усложняет процесс планирования и делает его неэффективным», – говорит Надежда Сергеевна.
О бедном главбухе замолвите слово…
Частая смена законодательства, усложнение порядка госзакупок, излишняя детализация в учете – все это делает учет более трудоемким. Естественно, что в централизованной бухгалтерии и министерства образования, и минздрава Карелии зашел разговор, волнующий каждого бухгалтера, – о низкой зарплате, о ее привязанности к тарифной сетке. Бюджетники желают, как и все, подобрать опытного специалиста, но вынуждены ставить его лишь на пятый разряд. Отчасти поэтому и возникает дефицит бухгалтерских кадров.
Централизованная бухгалтерия министерства здравоохранения, социальной защиты и спорта Карелии, несмотря на низкие зарплаты, не ощущает особого кадрового голода. 40 квалифицированных сотрудников (экономистов и бухгалтеров) обслуживают 13 учреждений здравоохранения и спорта по смете расходов, сводят отчетность по отрасли. Учреждения соцзащиты имеют свою собственную централизованную бухгалтерию.
Такая необычная гремучая смесь здравоохранения, соцразвития и спорта появилась в Карелии в 2003 году. Республиканский Минздрав стал неким бухгалтерским центром, и руководитель централизованной бухгалтерии, Л.А. Петрова, бывшая и ранее главным бухгалтером Минздрава Карелии стала главбухом объединенного ведомства.
Если соцзащита с собственной централизованной бухгалтерией практически безболезненно вписалась в консолидированную отчетность, то учреждения спорта значительно осложнили работу бухгалтеров министерства. «Учреждения физкультуры и спорта имеют свою узкую специфику планирования расходов, – рассказывает заместитель руководителя Централизованной бухгалтерии минздравсоцразвития и спорта И.К. Сенюшкина. – В связи с тем, что спортсменам необходимо выдавать наличные деньги на поездки, соревнования, у нас существенно возросла дебиторская задолженность. Вдобавок ко всему у них иначе, чем в здравоохранении, начисляется заработная плата: чем больших результатов достигает спортсмен, тем выше зарплата его тренера. В спорте иные нормативы командировочных расходов с учетом рациона питания спортсменов, витаминов».
Такое слияние трех сфер не прижилось в Карелии, уже начат процесс разделения министерства. Но, по мнению главбуха, учреждения физкультуры и спорта будут вынуждены, хотя бы на первое время, заключить с централизованной бухгалтерией минздрава Карелии договор на бухгалтерское обслуживание, поскольку их кадровый состав пока не сформирован.
Как бы там ни было, а, по мнению И.К. Сенюшкиной, каждая централизованная бухгалтерия имеет свою особенность, но все в целом имеют общую специфику. «К примеру, вопрос ведения Главных книг, – говорит Ирина Константиновна. – Вести ли одну Главную книгу для всех учреждений, как это делаем мы, или несколько? Нам никто не может дать четкого ответа. По нашему мнению, смысл централизованной бухгалтерии заключается именно в ведении единой Главной книги и единого баланса – именно такой подход позволяет сэкономить трудозатраты, а значит, и сократить численность бухгалтерских кадров».
– Ирина Константиновна, в учреждениях здравоохранения много предпринимательской деятельности. Возникают ли в этой связи трудности с проверками налоговых органов? – поинтересовалась я у замглавбуха Минздравсоцразвития Карелии.
– Сложностей много не столько из-за проверок, сколько из-за недоступности налоговиков. Непросто решать какие-либо рабочие вопросы путем официальных запросов-ответов. Даже элементарные механические ошибки самих сотрудников налоговых органов приходится исправлять очень длительное время. Раньше с ними сотрудничать было проще: за каждым учреждением был закреплен куратор. Теперь этой должности нет, видимо, в целях борьбы с коррупцией.
Немало сложностей возникает и с укрупнением налоговых инспекций. Иногда доходит до абсурда: районы, находящиеся в пригороде Петрозаводска, объединили с районами, граничащими с Финляндией. Как нам объяснили в минфине Карелии, это не республиканская специфика, а общероссийская беда. Недаром говорят, что в зеркальной глади карельских озер можно увидеть отражение всей России-матушки.
И.В. ЗАХОВАЕВА,
корреспондент «Бюджетного учета»