Социальное страхование в России: прошлое и настоящее
В попытках выработать оптимальную систему управления социальным страхованием выстраиваются новые структуры. В связи с нехваткой средств на социальное обеспечение трудящихся государство вынуждено искать новые решения.
Управление социальным страхованием в России в 1918–1921 годах. Период военного коммунизма
Под реализацию функций по осуществлению социального обеспечения трудящихся в Наркомате социального обеспечения (НКСО) была выстроена соответствующая организационная структура из пяти управлений: организационного, материально-финансового, управления делами, управления учреждениями социального обеспечения, а также управления пенсий и пособий. Кроме этих управлений учреждался Всероссийский Совет по социальному обеспечению, в задачу которого входило вовлечение в работу по социальному обеспечению рабочих, крестьян и их организаций[1]. Специального структурного подразделения для осуществления социального обеспечения трудящихся, как это было в Наркомате труда, в структуре НКСО не предусматривалось. Каждое из управлений в той или иной мере охватывало вопросы обеспечения трудящихся в случае их временной или постоянной нетрудоспособности, материнства, смерти и безработицы. Например, организационное управление издавало материалы по социальному обеспечению как трудящихся, так и всего населения в целом, вело инструктаж и обучение кадров, осуществляло контроль за всей деятельностью органов собеса, вело общую статистику. Материально-финансовое управление составляло сметы Наркомата, распределяло кредиты по местам, вело учет общих денежных и материальных средств. В ведении Управления пособий и пенсий находились не только вопросы обеспечения трудящихся, но и организация помощи всему населению при стихийных и социальных бедствиях, обеспечение семей красноармейцев. В структуре местных (губернских и уездных) отделов социального обеспечения создавались аналогичные подотделы. Их функции были конкретизированы в соответствии с циркуляром Наркомсобеса № 103 от 20 сентября 1921 года[2]. К 1921 году сформировалась следующая организационная структура управления социальным обеспечением в России, включая обеспечение трудящихся и их семей (рис. 1).
От страховых взносов к налогам и натуробеспечению
К середине 1919 года огосударствление промышленности в основном завершилось. Частных предприятий, с владельцев которых можно было бы взимать страховые взносы на социальное страхование, почти не осталось. При таких условиях уплата страховых взносов государственными предприятиями и учреждениями государственным же органам превращалась, по мнению советских реформаторов того периода, в простое перекладывание государством денег из одного кармана в другой. Известный теоретик социального страхования Зинаида Теттенборн в этой связи писала: "По мере национализации промышленности и замены торговли государственным распределением продуктов работавшие ранее по найму в области промышленности и торговли становились работниками государства. Прежние страхователи — частные предприниматели и владельцы торгово-промышленных заведений тем самым все более вытеснялись государством. Поскольку государство становилось единственным нанимателем, а следовательно и единственным страхователем, нецелесообразным делалось сохранение системы взносов на социальное страхование"[3].
Вопрос об изменении финансовой системы социального обеспечения требовал практического разрешения. Нарком социального обеспечения А. Винокуров считал, что расходы по социальному обеспечению трудящихся должно было взять на себя государство. "...финансирование социального обеспечения должно перейти к государству, что уничтожит излишнюю сложность исчисления взносов. Финансирование будет производиться в сметном порядке, как это делается в настоящее время на просвещение, военное дело и т. д.«[4]
Отказ от системы страховых взносов и слияние Всероссийского фонда социального обеспечения с общегосударственным бюджетом окончательно было оформлено 17 апреля 1919 года декретом Совнаркома «Об изменении Положения о социальном обеспечении трудящихся в части, касающейся его финансовой системы». Вместо страховых взносов этот декрет устанавливал выделение средств на оказание всех видов социального обеспечения и на охрану труда из государственного казначейства по смете Народного комиссариата труда, а затем Наркомата социального обеспечения. Государственные предприятия и советские учреждения от уплаты страховых взносов освобождались. Обязанность уплачивать страховые взносы оставалась лишь за незначительным количеством сохранившихся еще частных предприятий, артелей и отдельных нанимателей. Страховые взносы взимались налоговым аппаратом Народного комиссариата финансов и зачислялись в доход казны наравне с прочими налоговыми поступлениями.
Через месяц после издания этого декрета прошел Второй съезд отделов социального обеспечения. Он принял ряд решений, которые не оставляли и следа от существовавшей ранее финансовой системы социального страхования, основанной на страховых взносах. В резолюции съезда «Об итогах и перспективах работ Народного Комиссариата Социального Обеспечения» отмечалось, что "политика самострахования, как пережиток условий буржуазно-капиталистического строя, должна быть признана несоответствующей принципам социалистического строительства, а потому распространение социального обеспечения на те или иные категории граждан не должно быть связано с внесением страховых взносов и таковые должны быть немедленно отменены"[5].
Отмена страховых взносов вскоре стала реальной. В рамках идеологической установки на форсированное построение коммунизма советское правительство проводило в то время курс на уравнительное распределение продуктов и товаров первой необходимости, свертывание товарно-денежных отношений. К отмене денег подталкивали также инфляция и развал финансовой системы. Деньги быстро обесценивались. Необходимость в них отпадала. Вводилась натурализация оплаты труда продуктами и товарами. Населению бесплатно предоставлялось жилье, транспортные, коммунальные, почтовые услуги, обучение в школах и т. п. В этой обстановке Второй съезд отделов социального обеспечения принимает резолюцию о замене пенсий и пособий трудящимся натуральным их обеспечением: "Признавая существующие формы социального обеспечения (пособия и пенсии) в их денежной форме нерациональными и совершенно не достигающими цели и констатируя, что на местах лишь наметились несистематизированные вехи натурализации социального обеспечения, съезд считает необходимым скорейшую разработку НКСО систематического плана натурализации социального обеспечения и создание фонда натурального социального обеспечения"[6].
Анализируя период военного коммунизма, З. Теттенборн отмечала, что "отделы социального обеспечения удовлетворяли относительно значительную часть потребности, обеспечиваемой натурой. В целом ряде губерний пенсионеры — инвалиды первой группы были приписаны к инвалидным домам и получали всю ту норму продуктов, которой пользовались обеспечиваемые в этих домах. Обеспечиваемым выдавались мануфактура, обувь, одежда, белье, дрова, хлеб, фураж и проч. Инвалидам предоставлялись особые продовольственные карточки, бесплатные трамвайные билеты и т. п."[7] Работник аппарата Наркомсобеса Б. Эльцин писал в то время, что "мы все более и более переходим к натуральной форме в виде натурализации пенсий и пособий, бесплатного питания, выдачи белья новорожденным и других форм нового социального обеспечения: размещение детей в детских домах, яслях, очагах, убежищах, организация коммун и т. д. В конце концов государству придется взять на себя организацию государственного обеспечения всех граждан, размещение семейств и содержание их, и только таким образом будут покрываться расходы в бюджете семьи, добавляться недостающее, удовлетворяться потребности независимо от трудоспособности"[8].
Однако вскоре выяснилось, что в бюджете государства не хватает средств на социальное обеспечение. Появились трудности и с обеспечением рабочих и их семей натурой. В этой обстановке советское правительство приняло решение о передаче функций по выплате пособий и обеспечению трудящихся натурой в связи с временной их нетрудоспособностью на предприятия, где они трудились. Выступая на очередном совещании заведующих Губсобесами, заместитель Наркома социального обеспечения Н. Милютин попытался обосновать такое решение: "наша задача сводится к тому, чтобы при временной утрате трудоспособности сохранить жизненный уровень рабочего... Это значит, что мы должны сохранить за рабочим все то, что он получал до утраты трудоспособности, или, вернее, то, что получает сейчас рабочий, работающий на его месте... при временной утрате трудоспособности рабочими и служащими за ними сохраняется их полный жизненный уровень, т. е. что в случаях болезни, материнства, беременности, карантина и т. д. они безусловно получают тот же заработок, те же пайки, те же выдачи натурой, продовольствием, мануфактурой, одеждой, обувью и пр., которые получает рабочий, работающий на предприятии... Здесь возникает вопрос о том, кто будет платить? Конечно, не собес. Выплату и выдачу продуктов должен производить тот орган, который производит эту выплату и выдачу здоровым рабочим"[9].
Функции по выплате рабочим и служащим денежного и выдаче натурального содержания по временной нетрудоспособности, беременности и родам были переданы предприятиям в два этапа. Сначала Совнарком предоставил право отделам охраны труда и социального обеспечения Наркомата труда самостоятельно определять свои действия — распространять такую практику на всю губернию или на отдельные крупные предприятия. При этом на первом этапе речь шла только о денежных выплатах с последующим возмещением предприятиям произведенных ими затрат из средств отделов социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда. В Инструкции по применению упомянутого декрета Совнаркома отмечалось, что "наиболее целесообразным следует признать применение декрета к крупным предприятиям и учреждениям, имеющим хорошо налаженный аппарат (по выдаче заработной платы), а также к предприятиям и учреждениям, расположенным в отдалении от учреждений местного подотдела"[10]. Выплату пособий при временной утрате рабочими трудоспособности предприятия производили за свой счет в течение двух месяцев. Они выплачивали также пособия по беременности и родам за 8 недель до и 8 недель после родов. После произведенных выплат предприятия выставляли местным подотделам социального обеспечения и охраны труда требования (счета), заверенные фабзавкомом, о возмещении произведенных ими расходов. На втором этапе, спустя несколько месяцев, когда соцстрах из Наркомата труда перешел в ведение Наркомсобеса, такой порядок был распространен на все государственные, частные и общественные организации и учреждения, увеличив продолжительность обеспечения до четырех месяцев. В постановлении Совнаркома от 14 октября 1921 года отмечалось, что все трудящиеся "пользуются при временной утрате трудоспособности независимо от причин, ее вызвавших (болезнь, увечье, беременность, роды, карантин и т. д.), правом на сохранение полностью получаемых как ими лично, так и на членов семьи, всех видов денежного и натурального довольствия и снабжения в размере их действительного обычного заработка до момента утраты трудоспособности«[11]. При этом система перерасчетов между органами собеса и предприятиями, учреждениями и хозяйствами за выплаченные последними пособия отменялась. Резолюция Второго Всероссийского съезда отделов социального обеспечения «Об организации НКСО и его местных органов» по этому поводу гласила: "Считать перерасчеты с учреждениями по выдаче пособий при временной утрате трудоспособности излишними и все дела по выплате денежных пособий считать необходимым целиком передать на места (в учреждения и предприятия)«[12]. Отделы социального обеспечения освобождались от этой работы, сохранив за собой лишь функции контроля, что упрощало процедуру выплат, приближало их к месту работы трудящихся и вело к сокращению штатного аппарата органов социального обеспечения. Наркомат социального обеспечения брал на себя обеспечение трудящихся при их временной нетрудоспособности лишь в случаях ликвидации предприятий, а также в случаях продолжения нетрудоспособности более четырех месяцев и установления им органами врачебной экспертизы инвалидности. Таким образом, государство уходило от обеспечения трудящихся при их временной нетрудоспособности, перекладывая эту функцию на предприятия как в денежном выражении, так и натурой. Это явно вступало в противоречие с основной задачей проводимой большевиками страховой реформы, а именно — возложить на государство функции по социальному обеспечению трудящихся.
Нельзя сказать, что ликвидация системы социального страхования в России проходила гладко. Этому процессу активно противодействовали прежде всего работники страховых организаций. Особую роль в этом противодействии играл Союз больничных касс Московской области, который возглавлял бывший заведующий отделом социального страхования Министерства труда Временного правительства С. Шварц, представлявший меньшевистское направление российской социал-демократии. Еще накануне утверждения «Положения о социальном обеспечении трудящихся», 27 октября, Конференция больничных касс Московской области приняла резолюцию, в которой отмечалось, что проекты реформы социального страхования, подготовленные Наркоматом труда и профсоюзами, упразднят рабочее самоуправление, поставят страховые организации в полную зависимость от органов государственной власти, растворят дело социального страхования «в полублаготворительной работе комиссариата социального обеспечения», а их внедрение приведет к отрыву непосредственной связи дела социального страхования с рабочей массой, к уничтожению постоянного контроля застрахованных. "В сознании огромной опасности, которую таят эти проекты для дела социального обеспечения трудящихся, — говорилось в резолюции, — конференция решительно настаивает на отклонении этих проектов"[13]. Кроме этой резолюции бюро исполкома союза больничных касс Московской области направило в адрес больничных касс обращение с призывом выступить против гибельных для дела социального страхования проектов. Подавляющее большинство больничных касс высказалось против ликвидации системы социального страхования и передачи дела социального обеспечения трудящихся в ведение Совдепов. Они не только подвергли критике большевистские проекты реформы социального страхования, но и предложили свою концепцию совершенствования российского социального страхования. С основными ее положениями выступил председатель Союза больничных касс Московской области С. Шварц на Третьем съезде больничных касс Московской области, который проходил в Москве с 14 по 18 ноября 1918 года. Он обвинил большевистских авторов страховой реформы в необоснованном разрушении всего, что было в теории и практике социального страхования. Проекты реформы социального страхования, разработанные большевиками, по его мнению, "не считаются с тем фактом, что страховые организации у нас уже существуют, эти проекты написаны так, как будто ничего ценного у нас не было, как будто у нас было пустое место, как будто пролетариат не отдавал свою энергию делу строительства социального страхования. Мы же думаем, что нельзя свести насмарку все, что уже сделано в этой области, нельзя разрушить большой накопленный рабочим классом организационный и идейный капитал. Мы полагаем, что для того, чтобы правильно поставить дело социального страхования, мы должны строить все другим путем, путем улучшения того, что существует, путем приведения его в единую систему, путем пополнения нашей системы социального страхования новыми ветвями, которые не нашли еще себе до сих пор осуществления в нашем законодательстве... мы должны закон о социальном страховании строить таким образом, чтобы то, что уже существует, не уничтожилось, а приводилось в гармонию, улучшалось, чтобы рабочий класс мог, сохраняя то, что он уже имеет, получить больше"[14]. Реформирование социального страхования С. Шварц и его единомышленники видели в трех основных направлениях:
- объединить все существующие ветви социального страхования в единую стройную систему;
- дополнить страхование от несчастных случаев страхованием на случай профессиональных заболеваний;
- ввести новые виды социального страхования на случай инвалидности и старости, вдовства и сиротства.
Задача объединения всех видов социального страхования в одном учреждении, по их мнению, диктовалась, во-первых, необходимостью устранения неудобств для трудящихся, которые, не зная в деталях страхового законодательства, вынуждены обращаться то к одному, то к другому страховщику, чтобы получить пенсию или пособие. Дело должно быть организовано таким образом, "чтобы застрахованный мог и при заболевании, и при иных формах утраты трудоспособности обращаться в одну известную ему и близкую организацию"[15]. Во-вторых, единая страховая организация необходима для эффективной постановки врачебно-санитарного дела, которое рассматривалось меньшевиками как средство предотвращения страховых случаев и быстрого восстановления здоровья застрахованного. Они считали, что сущность работы страховых касс заключается вовсе не в том, чтобы быть техническим аппаратом по выдаче пенсий и пособий. "Сущность деятельности страховых касс, — говорил С. Шварц, — в борьбе с заболеваемостью, в борьбе с инвалидностью, в правильной постановке медицинской помощи, в деятельности по восстановлению утраченной работоспособности, восстановлению сил человеческого организма"[16]. Однако проведение врачебно-санитарных мероприятий малоэффективно, если каждая ветвь социального страхования будет действовать в этом направлении самостоятельно.
В соответствии с концепцией Союза больничных касс Московской области единая система управления социальным страхованием должна состоять из высшего всероссийского центра — Совета по делам социального страхования и охраны труда и страховых касс, которые разделялись бы на местные и областные. Местные кассы страхуют только на случай болезни, а областные — на случай инвалидности, старости, несчастных случаев, профессиональных заболеваний, вдовства и сиротства, так как обеспечение по этим видам страхования осуществляется продолжительное время и для этого требуются значительные средства. В местных кассах их не будет хватать. Кроме того, исчисление пенсий и пособий по упомянутым видам социального страхования представляло бы определенную сложность для местных страховых касс. К сфере компетенции областных касс С. Шварц относил также организацию врачебно-санитарной помощи застрахованным по всем видам социального страхования. Областные кассы, являясь вышестоящими по отношению к местным страховым кассам, могли бы делегировать последним часть своих функций — например, по выплате пенсий и пособий. Социальное страхование меньшевики предлагали построить на двух принципах: на принципе возмещения утраченного заработка и на принципе обеспечения средств существования. Тому, кто не работает, необходимо обеспечить средства существования, равные для всех, независимо от получаемого работником ранее заработка. К этой категории они относили обеспечение трудящихся при полной инвалидности, по старости, вдовстве и сиротстве. На принципе возмещения утраченного заработка предлагалось строить страхование на случай болезни. Что касалось финансовой системы социального страхования, то делегаты съезда предлагали на страхование старости и инвалидности кроме страховых взносов привлечь средства государства.
Концепция развития социального страхования, предложенная Союзом больничных касс Московской области, не имела реальной перспективы своего практического воплощения. Завершая ее обсуждение на съезде больничных касс, С. Шварц заявил следующее: "Вы все знаете, что над страховыми организациями навис Дамоклов меч, что мы накануне разгона, накануне разрушения дорогого нам дела, и только единодушие, которое проявили больничные кассы в отстаивании дела социального страхования, удержит, может быть, власть от разрушения созданных энергией рабочего класса организаций и мы, может быть, сможем продолжить работу и добьемся полного социального страхования. Но если даже страховые организации и будут разрушены, это разрушение будет только временным. Даже если у власти останутся те люди, которые теперь в своем ослеплении посягают на завоевания рабочего класса, они очень скоро должны будут сознать, что, разрушая страховые организации, они разрушают дело социального страхования и наносят тяжелый вред рабочему классу. И рабочий класс с этим никогда не примирится. Вот почему мы глубоко убеждены, что, если социальному страхованию и будет нанесен этот удар, рабочий класс будет бороться за восстановление страховых организаций, и пройдет немного месяцев и наши организации будут восстановлены"[17]. Об этом мечтал С. Шварц. Свои мечты были и у одного из главных творцов большевистской реформы соцстраха Народного комиссара социального обеспечения А. Винокурова, который искренне верил в то, что "каждый член социалистического общества будет обеспечен средствами существования либо как трудоспособный, вносящий свою лепту в социалистическое строительство, либо как нетрудоспособный, которого государство берет на свое попечение. Эта стадия социального обеспечения — дело недалекого будущего. Близкая победа пролетарской коммунистической революции в Европе и во всем мире осуществит давнишние мечты рабочего класса о полном социальном обеспечении...«[18]
Однако этим мечтам не удалось сбыться. Вместо мировой пролетарской революции и победы коммунизма в России произошла реставрация капиталистических отношений. Вводилась новая экономическая политика (НЭП). А вместе с ней началась очередная перестройка и в социальной сфере. Но она осуществлялась уже без участия С. Шварца и А. Винокурова. Соломона Шварца в 1921 году арестовали и в 1922 году выслали из России, а Нарком социального обеспечения А. Винокуров партией большевиков был направлен на борьбу с голодом, который постиг Россию вследствие засухи, Гражданской войны и развала экономики. (Сначала А. Винокуров входил в состав Центральной комиссии помощи голодающим при ВЦИК, а затем был назначен заместителем председателя Центральной комиссии ВЦИК по борьбе с последствиями голода.)
Теттенборн Зинаида Ричардовна (1893–1975) — теоретик социального страхования. В 1916 году, после окончания юридического факультета Высших женских (Бестужевских) курсов в Петрограде, оставлена там же для научной работы при кафедре римского права. После Октябрьского переворота она переходит на работу в Наркомат юстиции и участвует в подготовке советского законодательства, в том числе первого Кодекса Законов о Труде. В 1919 году вступает в ВКП(б). С 1920 по 1929 год преподавала в Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова. Одновременно в течение ряда лет работала в Наркомате труда, являлась научным сотрудником Института советского права. Она одной из первых в России начала читать курс лекций по дисциплине «Социальное страхование». В те годы З. Теттенборн пишет ряд работ по вопросам социального страхования. Ее книга «Советское социальное страхование» выдержала три издания (1923, 1926, 1929). В 1929 году З. Теттенборн направляют на дипломатическую работу в Норвегию и Швецию, где она работала с А. М. Коллонтай и заведовала консульской частью советского посольства. В начале 1930 годов ее переводят в дипломатическое представительство во Францию. Затем отзывают в Москву, арестовывают и осуждают по статье 58 Уголовного кодекса как «врага народа». Срок она отбывала в Ухтоижемском исправительно-трудовом лагере НКВД. После смерти Сталина была реабилитирована. Умерла 16 июля 1975 года. Похоронена в Москве на Новодевичьем кладбище.
[1] Вопросы социального обеспечения. М., 1921. .№ 2. С. 45–50.
[2] Схема местных органов социального обеспечения. Вопросы социального обеспечения. 1921. № 3–4. С. 61–66.
[3] Теттенборн З. Социальное обеспечение в период военного коммунизма. Материалы по истории социального страхования. Сборник первый. М., 1928. С. 256.
[4] Винокуров А. Социальное обеспечение трудящихся. М., 1920. С. 13–14.
[5] Бюллетень Народного комиссариата социального обеспечения. М., 1921. № 1. С. 17.
[6] Там же. С. 16.
[7] Теттенборн З. Социальное обеспечение в период военного коммунизма. Материалы по истории социального страхования. Сборник первый. М., 1928. С. 251.
[8] Эльцин Б. Октябрьская революция и перспективы социального обеспечения. М., 1919. С. 10.
[9] Очередные задачи социального обеспечения. Доклады на Всероссийском совещании заведующих губсобесами в июле 1921 года. М., 1921. С. 9.
[10] Инструкция по применению Декрета Совнаркома, опубликованного в «Известии ВЦИК» от 1 июня 1919 г. за № 117. М., 1919. С. 25.
[11] Постановление Совета Народных Комиссаров. Об обеспечении рабочих и служащих при временной нетрудоспособности. Вопросы социального обеспечения. М., 1921. № 5–6. С. 60.
[12] Бюллетень Народного комиссариата социального обеспечения. 1921. № 1. С. 19.
[13] Основные задачи реформы социального страхования. М., 1918. С. 4.
[14] Там же. С. 12.
[15] Там же. С. 14.
[16] Там же. С. 38.
[17] Основные задачи реформы социального страхования. М., 1918. С. 22.
[18] Винокуров А. Социальное обеспечение трудящихся. С. 14.