Социальное страхование в России: прошлое и настоящее
Продолжаем цикл статей об управлении российским социальным страхованием1. Рассмотрим, как это осуществлялось в период с 1912 по 1917 год.
Управление социальным страхованием в 1912–1917 годах
Организационная структура управления государственным социальным страхованием в России по законам 1912 года выглядела следующим образом (см. рис. 1).
Оно было построено на принципах социального партнерства рабочих и работодателей при регулирующей роли государства. Известный российский теоретик социального страхования Н. А. Вигдорчик писал по этому поводу: «Обязательное участие в страховании рабочих и предпринимателей и содействие страхованию со стороны государства, содействие материальное и организационное — вот основные черты обязательного „государственного“ страхования»2.
Социальное партнерство рабочих и работодателей в сфере социального страхования сводилось к их совместным действиям по уплате страховых взносов и участию в органах управления. При этом по царским законам в органах управления социальным страхованием рабочие и работодатели могли быть представлены лишь при условии их участия в финансировании социального страхования. Так, в пояснительной записке к проекту закона о страховании по болезни министр торговли и промышленности отмечал, что «участие работодателей взносами в больничные кассы — должно было бы создавать для них право голоса не только в правлениях больничных касс, но и в общих собраниях»3.
Что касается рабочих, то их участие в несении издержек по социальному страхованию, по мнению авторов страховых законов, не только давало право рабочим на представительство в органах управления социальным страхованием, но и воспитывало у них ответственность за расходование средств соцстраха.
Справка
Вигдорчик Натан Абрамович (1874—1954), теоретик и практик социального страхования, профессор, заслуженный деятель науки РСФСР. Считается основоположником отечественного социального страхования. Ему довелось работать в царской и советской России. Первые его весьма значительные работы по социальному страхованию были опубликованы в 1912—1919 годах, которые затем неоднократно переиздавались. Среди этих работ: «Социальное страхование. Систематическое изложение истории, организации и практики всех форм социального страхования» (Спб., 1912), «Опасность промышленного труда» (Спб., 1913), «Теория и практика социального страхования» (М.—Л., 1919—1926).
В первые годы после Октябрьской революции Вигдорчик Н. А. работал в органах социального страхования, будучи одним из активных участников создания нового советского законодательства по социальному страхованию. В конце 1920-х — начале 1930-х годов концептуальные подходы Вигдорчика Н. А. по вопросам социального страхования подверглись критике, так как они не вписывались в рамки сталинского социализма. С 1931 по 1950 год Вигдорчик Н. А. работал директором Ленинградского института по изучению профзаболеваний.
За годы своей жизни Вигдорчик Н. А. написал более 250 работ по вопросам социального страхования, многие из которых имеют теоретическое и практическое значение для нашего времени.
Социальное страхование по случаю болезни, родов, смерти и в связи с несчастным случаем на производстве (последний вид страхования — в течение первых тринадцати недель потери трудоспособности) осуществлялось по законам 1912 года за счет средств рабочих и работодателей. Поэтому и те и другие были представлены в органах управления социальным страхованием на всех уровнях: Совете по делам страхования рабочих, в больничных кассах и их ревизионных комиссиях. С четырнадцатой недели потери трудоспособности лица, пострадавшие на производстве, переходили на обслуживание из больничных касс в страховые товарищества. По царскому законодательству рабочие не уплачивали взносы в страховые товарищества, поэтому они были полностью отстранены от участия в управлении этих органов.
Идея социального партнерства рабочих и работодателей, реализованная на практике через их совместное участие в органах управления социальным страхованием и в уплате страховых взносов, была основана на наличии общего экономического интереса в осуществлении и развитии социального страхования.
Справка
Яроцкий Василий Гаврилович (псевдоним А. Чекин) (1855—1917), русский экономист, профессор Санкт-Петербургского университета. Специализировался на вопросах социального страхования. В 1888 году получил степень магистра за работу «Экономическая ответственность предпринимателей», а в 1895 году — степень доктора за труд «страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей». В 1917 году был сенатором. Похоронен на Новодевичьем кладбище в Санкт-Петербурге.
Интерес рабочих был очевиден. Они получали от соцстраха пенсии и пособия. Что касается работодателей, то их интерес в осуществлении социального страхования также носил экономический характер и был связан с использованием качественной рабочей силы. Общеизвестно, что болезнь или иной случай потери заработка разоряет своевременно не поддержанного рабочего, так как при этом понижается его достаток. Ценность человека в качестве рабочей силы понижается. Следовательно, если работодатель желает иметь качественную рабочую силу и обеспечить ее воспроизводство, то он должен заботиться о постоянном поддержании рабочих в работоспособном состоянии, в том числе через систему социального страхования. Один из специалистов по социальному страхованию того периода Н. А. Быков прямо отмечал по этому поводу, что «в собственных интересах наши предприниматели должны стать активными работниками в деле дальнейшего расширения страхования... Расширение страхования рабочих — не задача благотворительности... это расчет, это путь к созданию лишнего и крупного шанса промышленного преуспевания»4.
Однако, несмотря на общий интерес к осуществлению и развитию социального страхования, рабочие и работодатели имели свои так сказать, групповые интересы, для реализации которых каждая из перечисленных групп стремилась усилить свое влияние в органах управления социальным страхованием. На наличие противоположных интересов между рабочими и работодателями обращал внимание один из известных российских исследователей социального страхования В. Г. Яроцкий. В то время он писал, что разрешение противоречий между рабочими и хозяевами в России должно осуществляться «путем сознательного регулирования этой борьбы интересов со стороны Правительства и законодательства... в нашем отечестве едва ли может возникнуть сомнение, что преобладающее значение у нас должно иметь регулирование этих отношений законодательною властью»5. Чтобы избежать конфликтов, царское законодательство разграничило сферы и масштаб влияния любой из заинтересованных в социальном страховании сторон, закрепив за каждой из них определенное количественное представительство и соответствующее место в вертикальной структуре органов управления социальным страхованием.
В законах 1912 года были прописаны три уровня организационной структуры управления социальным страхованием: первичный, муниципальный (территориальный) и центральный.
На первичном уровне находились больничные кассы и страховые товарищества. На территориальном уровне — страховые присутствия, а на центральном — Министерство торговли и промышленности и Совет по делам страхования рабочих. На каждом из этих уровней в органах управления социальным страхованием были представлены работодатели, рабочие и представители государственной власти. Однако количественное их представительство было разным. В высших органах управления соцстрахом, представителей рабочих было значительно меньше, чем на первичном уровне. Так, в общих собраниях больничных касс рабочих было 60 процентов, в Совете по делам страхования рабочих — всего около 18 процентов, а в страховых присутствиях — около 13 процентов.
На всех уровнях управления социальным страхованием преобладали представители органов государственной власти. Так в Совете по делам страхования рабочих государственных чиновников было 57 процентов. В присутствиях по делам страхования рабочих представителей государственных органов власти было около 53 процентов. Упомянутый нами В. Г. Яроцкий, еще задолго до принятия царских законов 1912 года, раскрывая в своем фундаментальном труде структуру органов управления социальным страхованием в разных странах, в отношении российского социального страхования писал, что в России должен «преобладать в управлении этих учреждений правительственный административный элемент, но при непременном участии представителей заинтересованных сторон»6.
Что касается рабочих и работодателей, то их представителей в центральном и территориальных органах управления социальным страхованием было поровну. В присутствиях по делам страхования из 15 его членов их было по два представителя, в Совете по делам страхования рабочих из 28 членов совета было по пять с каждой стороны. То есть рабочие и работодатели участвовали в управлении социальным страхованием, говоря современным языком, на паритетной основе.
Таким образом государство, как полагали авторы страховых законов, стоящее на страже интересов всего общества, через своих представителей в центральных и местных органах управления социальным страхованием проводило независимую государственную политику в этой сфере, держало под контролем распределение средств соцстраха, обеспечивая баланс интересов рабочих и работодателей.
Рассмотрим подробнее основные звенья организационной структуры управления социальным страхованием и их основные функции того периода.
Во главе ее стояло государство в лице Министерства торговли и промышленности. В структуре министерства для осуществления государственного надзора за соблюдением страхового законодательства была создана фабричная инспекция с двумя отделениями — по страхованию рабочих от несчастных случаев на производстве и отделение больничных касс.
Совет по делам страхования рабочих
При министерстве, находившемся в столице России Петербурге, был создан коллегиальный высший центральный страховой орган — Совет по делам страхования рабочих. Он осуществлял общее руководство всеми видами социального страхования в России: утверждал типовой устав больничных касс, определял границы страховых округов для страхования от несчастных случаев на производстве, издавал правила устройства и содержания лечебных заведений, устанавливал нормативы врачебной помощи застрахованным, разрешал страховым товариществам приобретать недвижимость, утверждал правила об отчетности больничных касс и страховых товариществ, другие нормативные акты — правила, инструкции и т. п., регулирующие вопросы социального страхования7.
Совет по делам страхования рабочих состоял из 28 человек. Возглавлял его Министр торговли и промышленности. В состав Совета кроме представителей рабочих и работодателей входили чиновники различных министерств и ведомств, в том числе от министерств внутренних дел, юстиции, финансов, путей сообщения. Таким образом, в составе Совета были представлены правительство, рабочие и работодатели.
Представители министерств и ведомств в состав Совета назначались императором сроком на три года. Также на три года правлениями страховых товариществ избирались уполномоченные от владельцев предприятий, а правлениями больничных касс Петербурга — представители от рабочих.
Для решения общих принципиальных вопросов Совет собирался в полном составе. Для действительности его постановлений требовалось участие в заседании не менее двенадцати членов, включая председателя. Собирать весь состав Совета для решения мелких текущих дел считалось непрактичным и непроизводительным. В этих случаях Совет проводился в так называемом частном присутствии, которое состояло из пяти человек: члена Совета от Министерства торговли и промышленности, из двух членов от правительства и по одному члену от владельцев предприятий и больничных касс. Для принятия решений частного присутствия требовалось участие в заседании не менее трех членов, включая председателя.
Дела в общем и частном присутствиях решались простым большинством голосов. При равенстве голосов голос председателя был решающим. Постановления Совета вступали в силу после их утверждения Министерством торговли и промышленности.
Для подготовки вопросов к заседанию Совета из его состава при необходимости могли создаваться комиссии. К работе этих комиссий привлекались специалисты различных министерств и ведомств.
Для обсуждения главнейших мероприятий при Совете созывались страховые съезды с участием членов Совета по делам страхования рабочих, представителей больничных касс и владельцев предприятий. Нормы представительства и порядок избрания делегатов съезда и его повестка дня утверждались Министром торговли и промышленности. Делопроизводство Совета велось отделом промышленности Министерства торговли и промышленности. С 1905 по 1915 год этот отдел возглавлял известный специалист и организатор российского социального страхования — Литвинов-Фалинский В. П.
Присутствия по делам страхования рабочих
В губерниях и крупнейших городах России (Петербурге, Москве, Одессе, Варшаве) социальным страхованием управляли Присутствия по делам страхования рабочих. Страховые присутствия наблюдали за исполнением страховых законов и издаваемых Советом по делам страхования рабочих постановлений и инструкций, то есть они выступали в качестве органа надзора, а также содействовали своими распоряжениями проведению их в жизнь.
В структуре присутствий находились фабричные инспекторы: старший фабричный инспектор и фабричный инспектор, назначаемый Министерством торговли и промышленности, в задачу которых входили регистрация больничных касс, принятие распоряжений о взыскании с владельцев предприятий в бесспорном порядке не внесенных страховых взносов, временное отстранение от должности членов правления больничной кассы, проведение ревизии денежных средств больничной кассы и другие вопросы.
При регистрации больничной кассы действовал заявительный принцип. Фабричному инспектору давался двухнедельный срок для регистрации. Если он находил основания для отказа, то должен был в двухнедельный срок представить соответствующие обоснования в присутствие, за которым оставалось право принять окончательное решение. Если фабричный инспектор в указанный срок не сообщал о том, что больничная касса зарегистрирована или что ее устав направлен на рассмотрение в присутствие, то больничная касса считалась учрежденной.
В состав присутствия входили пятнадцать человек. Из них — два рабочих, которые избирались от больничных касс, два представителя от предпринимателей, выдвигавшихся правлениями страховых товариществ, два представителя от губернского земства, один представитель от городской думы и еще восемь чиновников: губернатор (или градоначальник), вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, старший фабричный инспектор, врачебный инспектор, член присутствия по назначению Министра внутренних дел, а также фабричный инспектор по назначению Министерства торговли и промышленности. В местностях с развитой горной промышленностью в состав присутствия Министерством торговли и промышленности назначался горный инженер. Председателем присутствия являлся губернатор или градоначальник.
Дела в присутствии решались простым большинством голосов. При равенстве голосов голос председателя имел перевес. Для действительности постановлений требовалось участие в его заседании председателя и не менее четырех членов присутствия. Если председатель не соглашался с постановлением присутствия, то он приостанавливал его исполнение и в семидневный срок докладывал об этом Министру торговли и промышленности, а также доводил до сведения Министра внутренних дел. Министр торговли и промышленности после рассмотрения его доклада предлагал председателю присутствия или исполнить постановление, или внести представление в Правительствующий сенат о его отмене.
Основную роль в организационной структуре управления государственным социальным страхованием играли страховщики в лице больничных касс и страховых товариществ. Страхование на случай болезни находилось в ведении больничных касс, а страхование от несчастных случаев на производстве осуществляли страховые присутствия.
Справка
Литвинов-Фалинский Владимир Петрович (1868—1929). С 1985 по 1900 год работал фабричным инспектором в Департаменте торговли и мануфактур Министерства финансов, затем в отделе промышленности этого министерства. При его непосредственном участии были разработаны основные положения закона «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской и горнозаводческой промышленности» 1903 года.
С образованием в 1905 году Министерства торговли и промышленности он перешел в это министерство и руководил отделом промышленности при семи министрах: В. И. Тимирязеве, М. М. Федорове, А. А. Штофе, Д. А. Философове, И. П. Шипове, С. И. Тимашеве, В. Н. Шаховском.
В. П. Литвинов-Фалинский принимал активное участие в разработке законов о страховании от несчастных случаев и на случай болезни. При представлении проектов этих законов выступал в Госдуме как представитель правительства. Главные его труды: «Ответственность предпринимателей за увечья и смерть рабочих по действующим в России законам» (СПб., 1898. 3-е изд., 1903); «Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России» (СПб., 1900. 2-е изд., 1904); «Новый закон о вознаграждении увечных рабочих» (СПб., 1903. 2-е изд., 1904); «Общедоступное разъяснение нового закона 2 июня 1903 г. о вознаграждении увечных рабочих» (СПб., 1904); «Новые законы о страховании рабочих» (СПб., 1912).
После Октябрьской революции в России эмигрировал в Англию, где в 1929 году умер.
Больничные кассы
С позиции разработчиков страховых законов первичные органы социального страхования должны быть максимально приближены к месту работы получателей пособий. Поэтому больничные кассы создавалась при каждом предприятии с числом рабочих не менее двухсот. Такие кассы назывались фабричными или заводскими. Они выдавали пособия по случаю болезни, родов, смерти, а также в связи с несчастным случаем на производстве в первые тринадцать недель потери трудоспособности.
Все рабочие и служащие предприятия, допущенные к работе, в обязательном порядке становились участниками больничной кассы. Все они подлежали обязательному социальному страхованию. Владелец предприятия в недельный срок сообщал руководству больничной кассы о принятых и уволенных работниках, а также сведения об их заработках. Для мелких предприятий, не имевших возможности по количеству занятых в них рабочих создать собственные кассы, могла учреждаться общая больничная касса. Несколько действующих больничных касс могли объединиться в одну с согласия владельцев предприятий и с разрешения Присутствия по делам страхования рабочих. Такие кассы, по мнению специалистов по социальному страхованию того периода, были бы более предпочтительными. Так, врач и общественный деятель М. Л. Хейсин писал в 1913 году, что «рабочие должны стремиться к организации крупных касс. Большое хозяйство всегда выгоднее. Кроме того, стремясь к созданию касс, организуя вместо отдельных касс общие, рабочие этим самым освобождают кассу от такого прямого влияния предпринимателей, какое существует в отдельной кассе, так как в общих кассах рабочие разных предприятий разных хозяев»8. Однако основным типом больничной кассы являлась касса, предназначенная для обслуживания одного предприятия, так называемая фабричная (заводская). Устав больничной кассы разрабатывал предприниматель на основе типового устава и представлял его на утверждение в Присутствие по делам страхования рабочих.
Больничная касса управлялась общим собранием, которое было высшим, так сказать, директивным органом, и правлением, которое являлось органом исполнительным. Для проведения ревизий больничной кассы общее собрание ежегодно избирало ревизионную комиссию. Организационная структура фабричной больничной кассы выглядела следующим образом (см. рис. 2).
Общее собрание не являлось собранием всех членов (участников) кассы, а только собранием уполномоченных от рабочих и представителей от владельца предприятия. Уполномоченные от участников кассы (т. е. от наемных работников) избирались ими в возрасте до 25 лет сроком на три года. Их количество от рабочих не должно было превышать 100 человек. Представителей от владельца предприятия на этот же срок назначал сам владелец. Как уже отмечалось выше, с позиции царского законодательства, кто уплачивает взносы, тот имеет голос и управляет. По законам 1912 года делами больничных касс управляли рабочие и предприниматели. Нормы представительства наемных работников и работодателей в общем собрании больничной кассы были увязаны с размерами отчислений денежных средств в кассу, которые ежегодно устанавливало общее собрание кассы в пределах от одного до двух процентов заработной платы. Предприниматель, отчисляя взнос в больничную кассу с заработка каждого рабочего, должен был приплачивать 2/3 от той суммы, которую он перечислил за рабочего, то есть на каждые три рубля рабочего хозяин приплачивал два рубля своих. Таким образом, в больничной кассе были три части денег рабочих и две части хозяйских (предел заработной платы, с которой взимались страховые взносы, был установлен в размере 1500 рублей в год. Если работник зарабатывал больше, то пособия ему исчислялись лишь с суммы, не превышающей 1500 рублей). Не внесенные в срок страховые взносы взыскивались по распоряжению фабричных инспекторов в беспорном порядке с начислением пени в размере одного процента в месяц с невнесенной суммы.
Установленное законом соотношение страховых взносов участников кассы (работников) и приплат работодателей распространялось и на представительство обеих сторон в общем собрании больничной кассы. Учитывая, что рабочие уплачивали в кассу больше средств, они имели и больше голосов в общем собрании. Представители работодателя имели всего 2/3 от числа голосов рабочих. Например, если собрание собиралось в количестве 150 человек, то голоса распределялись следующим образом: 90 — от уполномоченных из рабочих и всего 60 (2/3 от 90) — у представителей владельца предприятия.
Однако голосование по основным вопросам деятельности больничной кассы проводилось от числа присутствующих на общем собрании. Для принятия решения по закону требовалось не менее 2/3 голосов присутствующих, то есть в данном случае не менее 100 голосов. Очевидно, что своих 90 голосов уполномоченным от рабочих для принятия решений в интересах рабочих не хватало. При полной явке участников собрания требовалось еще не менее 10 голосов предпринимателей. Председателем общего собрания был либо сам владелец предприятия, либо лицо, им на то уполномоченное.
Средства больничной кассы хранились на счете работодателя. По договоренности с больничной кассой работодатель выделял ей помещения для работы и конторских работников для ведения расчетов, оплачивал освещение и отопление за счет средств предприятия. Ведение текущих дел возлагалось на правление кассы, которое избиралось общим собранием закрытым тайным голосованием.
Правление больничной кассы, как и общее собрание, состояло из представителей от рабочих и владельца предприятия, причем последний имел в правлении лишь одним голосом меньше, чем рабочие. Количественный состав правления был нечетным и определялся уставом больничной кассы. Если уставом установлено, что количество членов правления 17 человек, то из них должно быть 9 рабочих и 8 представителей от предпринимателя. Члены правления из своей среды избирали председателя правления.
Пособие по случаю болезни выдавалось больничной кассой при заболеваниях, связанных с утратой трудоспособности, в размере от 1/2 до 2/3 заработка семейным и от 1/4 до 1/2 заработка одиноким участникам кассы. Точный размер пособий устанавливался общим собранием в указанных выше пределах.
Пособие выдавалось участнику кассы с четвертого дня нетрудоспособности, но не более 26 недель в течение года при длительном непрерывном заболевании и 30 недель в течение года при повторных заболеваниях. Если рабочий продолжал болеть дольше, то он лишался пособия. За первые три дня отсутствия на работе по причине болезни рабочий вообще не получал никаких средств. «Правительство и фабриканты, — писал большевистский политический деятель Б. Г. Данский, — объясняли это ограничение необходимостью борьбы с кратковременными прогулами рабочих, во время которых они, мол, симулируют болезнь, то есть притворяются больными, а на самом деле или пьянствуют, или работают у себя дома по хозяйству»9.
Пособия в связи с несчастным случаем на производстве выдавались больничной кассой с первого дня несчастного случая и завершались через 13 недель. По истечении указанного срока, если нетрудоспособность у участника продолжалась, он переходил на обеспечение страхового товарищества, которое осуществляло страхование рабочих от несчастных случаев.
Статистика того времени показывает, что из общего количества несчастных случаев свыше 80 процентов падало на увечья с нетрудоспособностью до 13 недель. Подавляющее большинство увечий ликвидировалось в первые недели после несчастного случая. Поэтому большая часть заболеваний вследствие несчастных случаев оплачивалась больничными кассами10.
Пособие по случаю родов выдавалось только тем работницам, которые до родов проработали на данном предприятии не менее трех месяцев. Выдавалось оно в течение 2 недель до родов и 4 недель после родов в размере от 1/2 до полного заработка по определению общего собрания. Пособие на похороны участника больничной кассы выдавалось его родственникам по определению общего собрания больничной кассы в пределах от 20- до 30-кратного дневного заработка умершего.
Наряду с помощью самим застрахованным больничные кассы имели право, по постановлению общих собраний, оказывать помощь также и членам их семей, с тем, однако, условием, чтобы максимальный расход на все виды помощи последним не превышал 1/3 доходной части бюджета кассы.
Врачебная помощь участникам больничной кассы по закону должна была оказываться за счет владельца предприятия. Однако последний обязан был организовать только амбулаторное лечение и первую помощь при внезапных заболеваниях и несчастных случаях. Что касается коечного лечения и родов, то эти виды помощи владельцы предприятия не обязаны были организовывать.
Справка
Данский Б. Г. (псевдоним). Настоящее имя Комаровский Константин Антонович (1893—1937). Политический деятель, поляк, уроженец г. Витебска. В 1907 году вступил в польскую большевистскую организацию, а с 1911 года перешел в РСДРП и на партийную работу в России. Специализировался на вопросах социального страхования рабочих. В 1913—1914 годах был редактором журнала «Вопросы страхования». Активный участник страховой компании в России, развернувшейся в 1912—1914 годах. В 1917 году был военкомом военной инспекции Реввоенсовета, секретарем общегородской больничной кассы в Петербурге. Работал редактором журнала «Новый путь» в Риге, заведующим отделом внутренней информации газеты «Правда». Длительное время являлся членом редакционной коллегии журнала «Вопросы страхования», а с 1923 по 1926 год снова стал главным редактором этого журнала.
Наиболее известные работы Данского Б. Г. «Страховая компания. Рабочие, хозяева, чиновники и введение страхования» (Спб., 1912); «Страхование рабочих по законам 23 июня 1912 года» (Спб., 1913); «Дореволюционная страховая компания» (М., 1923); «О страховании рабочих» (Спб., 1912); «Страхование рабочих в России и на Западе» (Спб., 1910); «Социальное страхование раньше и теперь» (М., 1926) и другие.
В начале 1930-х годов Данский Б. Г. работал в полпредстве в Вене, помощником заведующего 2-м западным отделом НКИД СССР. Арестован 4 мая 1937 года по обвинению в шпионаже и расстрелян 21 сентября 1937 года. Реабилитирован 28 ноября 1956 года.
(Продолжение — в следующем номере.)