Социальное страхование в России: прошлое и настоящее
Отсчет истории обязательного социального страхования рабочих в России следует вести со 2 июня 1903 года. Именно в этот день был принят соответствующий закон, который вступил в силу 1 января 1904 года.
Предлагаем вашему вниманию цикл статей об управлении российским социальным страхованием в прошлом и настоящем.
Вряд ли стоит искать корни возникновения страхования рабочих в рабовладельческой или феодальной социально-экономических формациях, как это делают некоторые исследователи. Рабочий, или, говоря современным языком, наемный работник, сам появился лишь в условиях капитализма.
Россия пошла по пути капиталистического развития со второй половины XIX века, когда после принятия Манифеста об освобождении крестьян 19 февраля 1861 года пало крепостное право. Поэтому истоки обязательного страхования российских рабочих необходимо искать не ранее этой даты.
Следует также иметь в виду, что обязательное социальное страхование рабочих является одной из форм их социальной защиты наряду с социальной помощью, социальным обеспечением, пенсионным обеспечением, взаимопомощью и т. д. Их нельзя смешивать. Можно назвать ряд следующих отличительных признаков обязательного страхования рабочих от других форм их социальной защиты: это наличие страхового случая и страховщика, через которого осуществляются сбор и расходование средств, зависимость размера страховых выплат не от уровня жизни, а от уровня заработной платы рабочего, обязательный (принудительный) характер выплат и др.
Первые законы
Впервые идея об обязательном страховании рабочих в России возникла в 1889 году при представлении в Государственный Совет проекта закона об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих. Один из известных специалистов по истории российского социального страхования И. И. Чистяков отмечал, что до 1889 года Правительство России «совсем не знало страхования и не поднимало соответственно этому о нем вопроса»1.
В другой своей работе И. И. Чистяков излагает эту мысль еще более откровенно: «Вопрос о страховом обеспечении рабочих в России как принудительной мере, поскольку он исходил инициативно от государственной власти, имеет свою историю. Последняя начинается идейно в 1889 г. (мнение министра финансов И. А. Вышнеградского о страховании рабочих)»2.
Представляя 25 февраля 1889 года Государственному Совету проект закона № 2547, министр финансов И. А. Вышнеградский отмечал, что «наилучшим средством для обеспечения участи потерпевших рабочих (и их семейств) представлялось бы устройство у нас страхования рабочих от болезни и несчастных случаев, подобно тому, как это установлено в Германии»3.
От появления идеи о страховании рабочих до начала ее реализации прошло 14 лет. Первый общероссийский закон, который фактически вводил в России обязательное страхование рабочих, был принят 2 июня 1903 года. Он назывался «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности».
Однако в научной литературе иногда встречаются утверждения о введении обязательного социального страхования рабочих в более ранние сроки. При этом имеют место ссылки на законы от 8 марта 1861 года, от 3 июня 1886 года, 30 мая 1888 года и от 5 января 1895 года. Рассмотрим эти четыре закона.
Закон от 8 марта 1861 года «О вспомогательных товариществах при казенных горных заводах» учреждал особые товарищества, в задачи которых входила выдача единовременных пособий (в том числе в случае болезни) и пенсий участникам товарищества и их семьям, прием вкладов, выдача ссуд и т. п. На основе этого закона был принят устав вспомогательной кассы горнозаводского товарищества. Участниками кассы могли быть постоянные рабочие завода или рудника, изъявившие добровольное желание уплачивать в кассу взносы в размере от 2 до 3 процентов заработной платы. Закон 1861 года распространялся только на часть рабочих горной и горнозаводской промышленности, занятых в основном на заводах Урала и Польши. По своей сути он был далек от страхового закона.
Родиной обязательного социального страхования однозначно считается Германия. Первые страховые социальные законы там были приняты в 1883–1887 годах. Поэтому российский закон 1861 года, относящийся к более раннему историческому периоду, являлся скорее одним из первых законов о социальной защите наемных работников в форме добровольной взаимной помощи. Выдаваемые кассами горнозаводских товариществ пособия рабочим в связи с утратой ими трудоспособности носили единовременный характер. Право на них имели лишь участники кассы, вносившие в нее взносы на добровольной основе. Как отмечает один из исследователей российского социального страхования Б. Г. Данский: «Горнозаводские товарищества были образованы по образцу так называемых братских касс, существовавших издавна в горной промышленности за границей»4.
Следующий закон от 3 июня 1886 года предусматривал выдачу рабочим пособий и пенсий. Он был известен как закон о штрафах. Суть его заключалась в том, что суммы взысканий, взимаемых предпринимателем с заработка рабочих, образовывали особый штрафной капитал и использовались на их нужды. Капитал хранился на специальных счетах местных отделений государственного казначейства или сберегательных касс. Выдаваемые владельцем предприятия пенсии и пособия согласовывались с фабричной инспекцией5.
Иными словами, по этому закону обеспечение рабочих при утрате трудоспособности происходило за их же собственный счет. Поэтому закон 1886 года также был далек от основ социального страхования.
Закон от 30 мая 1888 года устанавливал общие правила об обязательных пенсионных и сберегательно-вспомогательных кассах частных российских железных дорог. Рабочие и служащие железнодорожного транспорта в обязательном порядке становились участниками касс. Из их заработка делались регулярные вычеты, которые образовывали особый фонд. Из этих средств выплачивались пособия, связанные с утратой трудоспособности.
В структуре сбора средств и их расходования отсутствовал страховщик — основное звено, отличающее социальное страхование от других форм социальной защиты. Размер пособий был увязан не с заработком рабочего, а с его социальным (материальным) положением.
Социальное пособие в связи с утратой трудоспособности выплачивалось работникам железнодорожного транспорта фактически из их собственных же средств. Следовательно, закон от 30 мая 1888 года, так же как и предыдущий, нельзя назвать законом об обязательном социальном страховании. Скорее всего, это был закон, впервые вводивший в России обязательную систему взаимопомощи.
Наконец, четвертый из упомянутых выше законов касался рабочих и служащих частных горных заводов и промыслов. По сути он представлял утвержденный императором 5 января 1895 года устав ссудо-сберегательных и вспомогательных касс для рабочих и служащих частных горных заводов и промыслов. Согласно этому уставу рабочим и служащим, а также их семьям из ссудо-сберегательных или вспомогательных касс выдавались безвозмездные единовременные пособия в случае болезни, смерти кормильца, потери имущества и пр.
Этот закон мало чем отличался от закона от 30 мая 1888 года. Он вводил в России систему обязательного вспомоществования работникам за их же собственный счет в другой отрасли промышленности — на частных горных заводах и промыслах.
Таким образом, перечисленные законы к обязательному страхованию рабочих имели весьма отдаленное отношение.
Работа над проектом
Дискуссия о введении в России обязательного страхования рабочих началась в 1889 году. Значительная часть членов Государственного Совета при обсуждении проекта закона об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих в феврале 1889 года отстаивала идею обеспечения пострадавших на производстве через их страхование. Однако российское правительство идею страхования не поддерживало, а Министерство финансов, которое было ответственно за его разработку, не стало настаивать на введении в России обязательного социального страхования.
Через 4 года, уже при другом министре финансов, С. Ю. Витте, 15 марта 1893 года доработанный проект закона об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих был снова внесен на рассмотрение Государственного Совета и направлен на заключение в ряд министерств. Работа над законом продолжалась несколько лет. Последний его вариант рассматривался в Государственном Совете 19 сентября 1902 года.
Анализ заключений, подготовленных министерствами, показывает, что к началу 1900 годов не только члены Государственного Совета, но и представители ряда министерств все больше стали склоняться к введению страхования рабочих вместо индивидуальной ответственности предпринимателей за увечье и смерть рабочих на производстве.
Так, Министерство внутренних дел в своем заключении отмечало, что «цель, с которою проектирован упомянутый закон, а именно материальное обеспечение рабочих и их семейств на случай неспособности к труду или смерти, по глубокому убеждению министра внутренних дел, могла бы быть достигнута с большим успехом путем введения обязательного страхования рабочих... тем более что существующие ныне в городах Риге, Иваново-Вознесенске и Одессе общества взаимного страхования фабрикантов и ремесленников от несчастных случаев с их рабочими и служащими свидетельствуют о возможности введения у нас в той или другой форме, обязательного страхования рабочих»6.
Интересно
Общества взаимного страхования фабрикантов от несчастных случаев с их рабочими возникли в Риге — в 1989 году, в Одессе — в 1900 году, в Иваново-Вознесенске — в 1902 году, в Петербурге и Киеве — в 1904 году.
Министр путей сообщения отмечал, что в случае принятия закона об индивидуальной ответственности предпринимателей за увечье рабочих возникнут тяжелые последствия для мелкой промышленности. Их можно было бы избежать, если ввести страхование рабочих. Вместе с тем, по мнению министра путей сообщения, «проектируемый закон явится, несомненно, первым шагом к обязательному страхованию рабочих предпринимателями»7.
Еще дальше в оценке возможных форм обеспечения пострадавших от несчастных случаев рабочих пошло Министерство земледелия и государственных имуществ, отстаивавшее идею обязательного государственного страхования рабочих. В своем заключении на проект закона об ответственности владельцев за увечье и смерть рабочих министр отмечал, что «для обеспечения участи потерпевших от работ на наших горных заводах и промыслах рабочих необходимо обязательное государственное страхование их, обнимающее собою как несчастные случаи, так и профессиональные болезни... Что же касается проектируемого закона об ответственности предпринимателей, то для названных рабочих он явится запоздалым актом, не отвечающим современному положению сего дела»8. Министр земледелия и государственных имуществ обратил внимание на то, что как «среди владельцев и рабочих наших горных и горнозаводских предприятий, так и в правительственных горных сферах идея обязательного государственного страхования давно уже возникла и имеет преимущественное и самое широкое распространение»9.
Идею введения обязательного страхования рабочих поддерживал и глава Министерства финансов С. Ю. Витте. В целях обеспечения рабочих при несчастных случаях он считал необходимым разработать две категории законов: законы об обязательном страховании рабочих и специальные законы, определяющие основания ответственности владельцев промышленных предприятий. Из этих двух основных видов бесспорно лучшими, по его мнению, «представляются законы об обязательном страховании»10. Таким образом, в конце 1890-х годов идея обязательного страхования рабочих встречала все большее признание в обществе и находила поддержку в различных ведомствах.
Однако, несмотря на свою личную позицию, министр финансов России С. Ю. Витте не осмелился открыто выступить против позиции правительства.
Новый социальный институт — страховщик
Министр финансов понимал, что введение обязательного страхования рабочих по вине правительства затягивается. Шел 1902 год. Чтобы ускорить введение в России обязательного социального страхования рабочих, С. Ю. Витте пошел на компромисс с правительством, введя в проект закона об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих статью 52. Эта статья давала работодателю право выбора одного из двух способов обеспечения рабочих: через их обязательное страхование в частных страховых организациях или специальную ответственность предпринимателей по правилам рассматриваемого проекта закона. По сути это означало, что в систему обязательного обеспечения рабочих вводился новый социальный институт в лице страховщика. К тому времени в России кроме обществ взаимного страхования уже существовали несколько частных страховых компаний, страхование в которых носило добровольный характер. К тому времени среди частных страховых обществ наиболее известными были «Россия», «Помощь», «Заботливость».
В своем докладе Государственному Совету при представлении очередного проекта закона 19 сентября 1902 года министр финансов отмечал, что этот закон не только подвинет дело вперед, «но и приведет к созданию тех учреждений по страхованию рабочих, существование которых даст возможность ввести без особых затруднений обязательное страхование рабочих»11. Очевидно, что речь шла о страховщиках — учреждениях, через которые осуществляется социальное страхование.
При обсуждении проекта закона, статья 52 которого давала работодателю право выбора способа обеспечения рабочих, Государственный Совет настаивал на введении в России обязательного страхования рабочих, отмечая, что «из двух способов обеспечения рабочих обязательное страхование, с одной стороны, и специальная ответственность предпринимателей, с другой — предпочтительным является первое»12.
В дальнейшем практика реализации закона 1903 года подтвердила мнение и министра финансов, и позицию Государственного Совета.
Работодатели предпочитали использовать представленную статьей 52 закона 1903 года возможность страхования рабочих в частных страховых обществах в силу ряда обстоятельств:
- во-первых, при страховании рабочих в частных страховых организациях за увечья, полученные ими на производстве, расчеты производил не сам работодатель, а страховая организация.
В статье 52 закона говорилось, что владельцы предприятий, страхующие рабочих и служащих от последствий несчастных случаев в действующих в России страховых обществах и учреждениях, освобождаются от возложенных на них данным законом обязанностей. «Обязанности эти переносятся в таких случаях на означенные общества и учреждения, к коим и предъявляются иски об исполнении сих обязанностей»13;
- во-вторых, при страховании рабочих в страховых обществах значительно сокращались издержки производства, так как в этом случае работодатель уходил от расходов, связанных с устранением причин несчастных случаев и экономил средства на создании безопасных условий труда;
- в-третьих, при страховании рабочих в обществах взаимного страхования при наступлении страховых случаев вместо индивидуального имело место коллективное несение риска работодателями, которые вносили средства в страховые общества;
- в-четвертых, при страховании работодатель оказывался в стороне от социальных конфликтов, в то время как при специальной ответственности предпринимателей за несчастные случаи на производстве он оставался один на один не только с рабочим, получившим увечье, но и с другими рабочими, требовавшими создания благоприятных условий труда. Для работодателей при таких условиях страхование рабочих в обществах взаимного страхования становилось более предпочтительным, так как в этом случае рабочие предъявляли свои требования уже не к конкретному работодателю, а к обществу взаимного страхования, объединяющему группу работодателей;
- в-пятых, страхование работодателями рабочих в частных обществах и обществах взаимного страхования было для них привлекательным делом и по чисто экономическим соображениям, так как работодатели заключали при этом соглашения со страховыми организациями об участии в прибыли от деятельности страхового общества. При этом работодатели освобождались от выполнения правил закона 1903 года.
Из приведенных выше аргументов очевидно, что работодателей не устраивали условия выплаты пенсий и пособий по правилам закона 1903 года. В случае катастроф, массовых трудовых увечий предприятие могло оказаться несостоятельным, а хозяин его — банкротом. Очевидец тех событий фабричный инспектор С. Гвоздев по этому поводу писал, что «несколько примеров присуждения судом в порядке гражданского общего уложения вознаграждения с владельцев в пользу потерпевших заставило фабрикантов позаботиться ...об ограждении своих интересов; они стали страховать рабочих от несчастных случаев или, вернее говоря, свои возможные убытки от несчастных случаев с рабочими»14. Упомянутый нами И. И. Чистяков отмечал, что «жалобы на обременительность его (т. е. закона 1903 года) и его неудобства и указания на предпочтительность ему страхования рабочих имеются налицо»15.
Закон 1903 года не обязывал напрямую работодателей страховать рабочих от несчастных случаев в частных страховых организациях. В то же время вряд ли можно считать действия работодателей по страхованию рабочих добровольными. Статья 52 закона 1903 года принуждала их выбирать менее обременительный, более удобный, благоприятный и экономически выгодный путь обеспечения рабочих — через их страхование. Таким образом, закон 1903 года де-факто вводил в России обязательное страхование рабочих.
Число застрахованных работодателями рабочих в частных страховых организациях с 1904 по 1912 год возросло более чем в 3,5 раза. Страхование рабочих, осуществляемое в соответствии со статьей 52 закона 1903 года, по своей форме было добровольно-принудительным, так как вводилось на основе закона.
Наряду с обязательностью (принудительностью) в законе 1903 года нашли отражение и другие признаки обязательного социального страхования:
- во-первых, закон 1903 года устанавливал понятие страхового риска, связанного с потерей работником заработка;
- во-вторых, этот закон обязывал работодателя частично компенсировать работнику его заработок. Все расчеты обязательных выплат привязывались по этому закону не к социальному (материальному) положению рабочих, а к их заработку;
- в-третьих, закон 1903 года вводил в теорию и в практику важнейший элемент, характеризующий сущность страхования, а именно наличие страховщика в лице частных страховых обществ;
- в-четвертых, в статьях 46 и 48 закона 1903 года были предусмотрены условия создания устойчивых гарантированных выплат пособий и пенсий увечным рабочим и их семьям при банкротстве предприятий или их добровольном закрытии. В этих случаях владельцы предприятий были обязаны обеспечить поступление причитающихся с них платежей рабочим и членам их семей через страхование соответствующих этим платежам доходов в одном из страховых обществ или посредством внесения капиталов в одно из государственных кредитных учреждений или в гарантированных правительством процентных бумагах, обеспечивающих означенные платежи.
Закон 1903 года вводил не только обязательное страхование рабочих, но и содержал в себе ряд статей, которые имели важное значение для становления в России государственного социального страхования.
В государственном социальном страховании были заинтересованы не только работодатели, стремящиеся переложить на государство часть своих проблем, но и рабочие, которые хотели получить гарантии государства на обеспечение при потере ими заработка. Многие считали, что государственное социальное страхование было бы более эффективным, чем социальное страхование, осуществляемое через частные коммерческие страховые общества.
Расходы на управление социальным страхованием, в том числе на содержание директоров и членов правлений частных страховых обществ, были слишком велики и достигали от 11,9 до 30,8 процента от их доходов. По мнению одного из известных специалистов по вопросам социального страхования В. Г. Яроцкого, «все эти излишки расходов очевидно пропадают для дела обеспечения рабочих и могут служить доказательством того, что страховое дело не должно быть делом частным коммерческим, а или взаимным или же общегосударственным»16.
Роль государства.
Царский указ
Общеизвестно, что термин «государственное страхование» определяет не форму, а скорее является признаком, характеризующим участников отношений, участвующих в обеспечении рабочих и финансировании затрат на их обеспечение. С точки зрения участия государства в этих отношениях принятый государством закон 1903 года содержал в себе ряд таких признаков:
- во-первых, он вводил определенную систему государственного управления и надзора за выплатой пенсий и пособий через аппарат государственных чиновников — фабричных инспекторов и окружных инженеров (ст. 29, 30, 33, 34, 35, 40 закона 1903 г. и др.). Таким образом, государство оставляло за собой право не только регулировать систему обеспечения рабочих путем издания законов, на основе которых строятся отношения между работодателями и наемными рабочими по их обеспечению при наступлении страхового случая, но и контролировать этот процесс через систему государственных учреждений — Министерство торговли и промышленности и фабричных инспекций.
Организационная структура управления страхованием от несчастных случаев на производстве в начале 1900-х годов представлена на схеме.
Интересно
Главное по фабричным делам присутствие учреждено 7 июня 1899 года. Сначала его возглавлял Министр финансов, затем его председателем стал Министр торговли и промышленности. В составе присутствия были 19 правительственных чиновников и 9 представителей от промышленности.
Закон 1903 года обязывал предпринимателей вести особые книги, которые фиксировали все несчастные случаи, по форме, установленной государственными органами. Книги предъявлялись по требованию фабричной инспекции или окружных инженеров;
- во-вторых, закон 1903 года в отличие от принятых ранее законов 1861, 1886, 1888 и 1895 годов распространял свое действие не только на рабочих какой-то одной отрасли промышленности, но на всех фабрично-заводских рабочих России. Тем самым он носил не узкую отраслевую направленность, а являлся всеобщим общегосударственным российским законом.
Государство постепенно стало брать организацию дела социального страхования на себя.
Идея введения государственного социального страхования была поддержана и главой государства. Уже через год после вступления в силу закона 1903 года Николай II издает 12 декабря 1904 года указ «О предназначениях к усовершенствованию государственного порядка», в пункте 4 которого говорится, что «для улучшения правильного в отечестве Нашем хода государственной и общественной жизни, признаем неотложным... в дальнейшее развитие принятых уже Нами мер по обеспечению участи рабочих на фабриках, заводах и промыслах, озаботиться введением государственного их страхования»17.
Во исполнение царского указа через 12 дней после его выхода Министерство финансов внесло 24 декабря 1904 года на рассмотрение кабинета министров предложения о порядке разработки закона о государственном страховании рабочих.
Участие государства в деле управления социальным страхованием расширялось. Начиная с 1904 года началось государственное финансирование затрат на социальное страхование рабочих. 9 июня 1904 года вышли Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев на производстве вольнонаемных мастеровых, рабочих и служащих Военного ведомства, а равно семей пострадавших. Пенсии этим лицам выплачивались из бюджета министерства. В 1905–1906 годы правительство распространило Правила от 9 июня 1904 года на предприятия, находившиеся в ведении Министерства императорского двора и уделов (июнь 1905 г.) и Морского ведомства (6 марта 1906 г.). Правила вводились также в Государственной (19 декабря 1905 г.) и Сенатской (6 марта 1906 г.) типографиях, казенных заведениях при торговых портах (19 апреля 1906 г.). Средства на выплату пособий поступали из государственного казначейства или соответствующих министерств.
К 1912 году государство усилило постоянный надзор и жесткий контроль за выполнением правил социального страхования в России, приняв 23 июня 1912 года комплексный и многоуровневый пакет законодательных нормативных актов по обязательному государственному социальному страхованию. Пакет включал следующие законы: «О страховании рабочих от несчастных случаев», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Положение о Присутствиях по делам страхования рабочих», «Положение о Совете по делам страхования рабочих».
Таким образом, государство к 1912 году сосредоточило в своих руках монопольное право управлять и контролировать социальное страхование, подкрепив его соответствующими законами, через которые определило условия и виды социального страхования, круг лиц, на которых оно распространялось, порядок формирования и расходования средств страховщиков (больничных касс и страховых товариществ).
Можно считать, что с 1912 года в России начала формироваться система обязательного государственного социального страхования.
(Продолжение — в следующем номере.)