Обзор судебной практики

Ю. М. Лермонтов

Рассмотрим анализ ситуаций, которые часто встречаются в бюджетно­правовой сфере и могут представлять интерес для бюджетных, казенных и автономных учреждений. В частности, наиболее актуальными в судебной практике являются споры, возникающие с антимонопольными органами.

Ю. М. ЛЕРМОНТОВ, государственный советник Российской Федерации 2 класса

Ситуация

Спор с антимонопольным органом

Суд удовлетворил требование государственного казенного учреждения (далее — учреждение, заявитель) о признании незаконным решения Управления ФАС по субъекту России (далее — управление, ответчик) в части признания учреждения нарушившим требования пункта 5 статьи 63 Закона № 44-ФЗ. Арбитры указали, что этот закон не запрещает использовать при опубликовании извещения об осуществлении закупки отсылки на соответствующие положения документации о закупке, указывающие на информацию, которая должна содержаться в извещении об осуществлении закупки в соответствии со статьей 53 данного закона (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 1 сентября 2020 г. № Ф01-12224/2020 по делу № А43-44206/2019).

Суть дела

Заявитель является учреждением, уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок.

В единой информационной системе и на сайте электронной площадки http://etp.zakazrf.ru были размещены извещение о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на строительство пристроя на 200 мест к зданию школы и документация об электронном аукционе.

Предметом контракта является выполнение работ по строительству пристроя к зданию школы с начальной (максимальной) ценой контракта — 221 005 320 рублей.

Один из участников аукциона, посчитав, что положения аукционной документации не соответствуют требованиям Закона № 44-ФЗ, обратился с соответствующей жалобой в управление.

По результатам рассмотрения данной жалобы управление вынесло решение, в соответствии с которым учреждение признано нарушившим пункт 5 статьи 63 Закона № 44-ФЗ (неуказание в извещении о проведении электронного аукциона дополнительных требований, предъявляемых к участникам аукциона, и исчерпывающего перечня документов, которые должны быть ими представлены).

Учреждение не согласилось с решением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд.

Позиция суда

Суд, удовлетворяя требование учреждения, исходил из следующего.

Так, постановлением Правительства субъекта России (далее — Постановление) утвержден порядок взаимодействия уполномоченного учреждения на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных заказчиков и государственных бюджетных учреждений субъекта России (далее — Порядок), и на учреждение возложены соответствующие полномочия (за исключением случаев, преду­смотренных пунктом 2 статьи 15 Закона № 44-ФЗ), в том числе по аукционам в электронной форме (электронный аукцион) с начальной (максимальной) ценой контракта свыше двух миллионов рублей.

Также учреждение утверждает общие условия проведения конкурса, аукциона, запроса предложений (в том числе требования к участникам закупок, к содержанию, составу заявки на участие в закупке и инструкции по ее заполнению, к форме заявки на участие в закупке, описанию предложения участника конкурса), разрабатывает конкурсную документацию, документацию об аукционе, документацию о проведении запроса предложений (далее — документация по закупке).

Документация о закупке утверждается решением уполномоченного учреждения в части общих условий проведения закупки в соответствии с Порядком, решением заказчика в части решения о способе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и условий исполнения контракта.

Согласно Постановлению уполномоченное учреждение размещает в ЕИС извещение об осуществлении закупки, а также документацию по закупке не позднее дня, следующего за днем утверждения документации по закупке.

Таким образом, утверждение общих условий проведения закупки (в том числе требований к участникам закупки) и размещение извещения об осуществлении закупки относятся к компетенции учреждения.

В статье 42 Закона № 44-ФЗ определено, что заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в ЕИС, если иное не предусмотрено настоящим законом.

В силу пункта 5 статьи 63 Закона № 44-ФЗ в извещении о проведении электронного аукциона наряду с информацией, указанной в статье 42, указываются, в том числе, требования, предъявляемые к участникам такого аукциона, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками такого аукциона в соответствии с подпунктом 1 пункта 1, пунктами 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 Закона № 44-ФЗ, а также требование, предъявляемое к участникам такого аукциона в соответствии с пунктом 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 Закона № 44-ФЗ.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае дополнительные требования, предъявляемые к участникам аукциона, и основания их установления, а также исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками аукциона, в извещении прямо не указаны, но использован оборот «В соответствии с документацией».

При этом дополнительные требования, предъявляемые к участникам аукциона, и основания их установления указаны в документации об электронном аукционе; исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками такого аукциона в соответствии с пунктом 2 статьи 31 Закона № 44-ФЗ, содержится в документации об электронном аукционе.

Таким образом, потенциальные участники закупки могли ознакомиться с названной информацией в конкурсной документации.

Закрепленный в пункте 3 статьи 7 Закона № 44-ФЗ принцип открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок означает, что информация, предусмотренная данным законом и размещенная в ЕИС, должна быть полной и достоверной.

Закон № 44-ФЗ не запрещает использовать при опубликовании извещения об осуществлении закупки отсылки на соответствующие положения документации о закупке, указывающие на информацию, которая должна содержаться в извещении об осуществлении закупки в соответствии со статьей 53 данного закона.

Положения статьи 63 Закона № 44-ФЗ не содержат императивного требования к форме доведения в извещении информации о требованиях, предъявляемых к участникам аукциона, к основаниям их установления, а также исчерпывающему перечню документов, которые должны быть представлены.

На основании изложенного суд пришел к выводу, что требования учреждения правомерны.

Комментарии

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (п. 2 ст. 24 Закона № 44-ФЗ).

На основании пункта 1 статьи 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в ЕИС извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Уполномоченный орган — это государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, на которые возложены полномочия, предусмотренные статьей 26 Закона № 44‑ФЗ (п. 10 ст. 3 Закона № 44-ФЗ).

Статья 26 Закона № 44-ФЗ предусматривает организацию централизованных закупок путем создания, в том числе в соответствии с законодательством субъектов России, государственных органов, казенных учреждений, уполномоченных на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы и учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта.

Согласно пункту 11 статьи 26 Закона № 44-ФЗ к деятельности уполномоченных органов и учреждений в пределах полномочий, установленных решениями об их создании либо решениями о наделении их полномочиями, применяются положения Закона № 44-ФЗ. Они регламентируют права и обязанности заказчика, а также контроль, мониторинг и аудит в сфере закупок.

Ситуация

Взыскание задолженности по договору на текущий ремонт

Арбитры отказали в удовлетворении требований предпринимателя (истец, исполнитель) к государственному автономному учреждению. Служители Фемиды указали, что доказательств направления учреждению одностороннего акта о приемке работ и его получения последним не представлено, учреждение оспаривает заключение договора и принятие работ, реальность выполнения истцом работ не подтверждена. Кроме того, сторонами не заключался государственный контракт в соответствии с законодательством о контрактной системе. При этом доказательств того, что работы были выполнены в условиях чрезвычайных обстоятельств или на условиях закупки у единственного поставщика, не имеется (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 5 ноября 2020 г. № Ф09-6481/20 по делу № А07-30898/2019).

Суть дела

Между исполнителем и государственным бюджетным учреждением (заказчик, правопредшественник ответчика) был заключен договор на оказание услуг от 1 апреля 2016 года, согласно которому исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги по текущему ремонту конюшни с материалом исполнителя (согласно смете), а заказчик обязуется их оплатить.

В соответствии с условиями договора срок выполнения работ — 1 августа 2016 года.

В соответствии с договором расчет за оказанную услугу производится согласно акту приемки выполненных работ.

Как указывает истец, ремонтные работы проходили на территории режимного объекта, принадлежащего государственному автономному учреждению (ответчик), в здании конюшни 1990 года постройки. Акт о приемке выполненных работ от 5 сентября 2016 года.

19 июня 2019 года истцом в адрес ответчика направлена претензия с требованием в двухдневный срок с момента ее получения погасить задолженность по договору на оказание услуг от 1 апреля 2016 года.

Поскольку претензия оставлена без удовлетворения, предприниматель обратился в арбитражный суд.

Позиция суда

Суд, отказывая в удовлетворении требований предпринимателя, исходил из нижеследующего.

Так, в подтверждение факта выполнения работ по договору от 1 апреля 2016 года истцом представлен односторонний акт о приемке выполненных работ от 5 сентября 2016 года.

Между тем доказательств направления ответчику акта о приемке выполненных работ и его получения последним истцом в материалы дела не представлено.

Ответчик оспаривает факт заключения договора на оказание услуг и принятия спорных работ у истца, указывает, что уведомление о готовности работ к сдаче либо акты выполненных работ, подписанные со стороны истца, не получал, по бухгалтерской и налоговой отчетности правопредшественника ответчика указанные документы не числятся.

С момента подписания спорного договора ответчик не совершал конклюдентных действий^[1], доказывающих исполнение им обязательств.

Доказательств, подтверждающих реальность выполнения спорных работ и их объем (первичные документы, исполнительная документация, доверенности, документы, подтверждающие получение материалов или их закупку, электронная переписка и т. д.), истцом в материалы дела также не представлено.

Кроме того, в соответствии с Законом № 44-ФЗ государственные органы, органы управления внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов России или местных бюджетов могут вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного или муниципального контракта.

Поскольку заказчиком спорных работ являлось государственное бюджетное учреждение, на него распространяются требования вышеназванного закона.

В силу пункта 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

На основании пункта 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона № 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Привлечение исполнителя без соблюдения процедур, установленных Законом № 44-ФЗ, противоречит требованиям законодательства о контрактной системе, приводит к необоснованному ограничению числа участников закупок и не способствует выявлению лучших условий поставок товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Таким образом, в силу пункта 4 статьи 1109 Гражданского кодекса не подлежит взысканию плата за фактически выполненные работы для государственных и муниципальных нужд в отсутствие заключенного государственного или муниципального контракта.

Иной подход допускал бы поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в обход норм Закона № 44-ФЗ (ст. 10 ГК РФ).

По общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд без государственного или муниципального контракта не порождает у исполнителя права требовать оплату соответствующего предоставления (п. 20 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного суда России 28 июня 2017 г.).

Доказательств того, что работы были выполнены в условиях чрезвычайных обстоятельств или на условиях подпункта 4 пункта 1 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ, ни истцом, ни ответчиком в материалы дела не представлено.

Таким образом, выполняя работы в отсутствие государственного контракта, заключение которого является обязательным в соответствии с нормами названного закона, истец не мог не знать, что работы выполняются им при отсутствии обязательства.

Комментарии

На основании статьи 702 Гражданского кодекса по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

Если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок либо с согласия заказчика досрочно (ст. 711 ГК РФ).

Доказательством сдачи подрядчиком результата работ и приемки его заказчиком является акт или иной документ, удостоверяющий приемку выполненных работ.

В пункте 4 статьи 753 Гражданского кодекса предусмотрено, что сдача результата работ подрядчиком и приемка его заказчиком оформляются актом, подписанным обеими сторонами. При отказе одной из сторон от подписания акта в нем делается соответствующая отметка, и акт подписывается другой стороной. Односторонний акт сдачи или приемки результата работ может быть признан судом недействительным лишь в случае, если мотивы отказа от подписания акта признаны им обоснованными.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 8 информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда России от 24 января 2000 г. № 51 «Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда», статья 753 Гражданского кодекса предусматривает возможность составления одностороннего акта. Названная норма защищает интересы подрядчика, если заказчик необоснованно отказался от надлежащего оформления документов, удостоверяющих приемку.